贯彻新预算法精神完善地方预算审查监督立法

王全义

《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》于2001年9月27日经河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议并通过,该条例细化了人大常委会在预算编制、执行、调整、决算等方面进行审查监督的主要内容,明确了时限要求,加强了对预算外资金的监督,建立了综合预算和部门预算制度等。条例实施十四年来,对推进依法理财,加强我省各级人大常委会预算审查监督工作,发挥了重要作用。

随着国家和我省财政预算体制改革的不断推进,尤其是新《预算法》的出台,我省原有的条例已经不能全部适应新形势的要求,需要进行修订。一是原条例法律主体为河北省各级人大常委会,而各级人民代表大会,包括人大代表直接对预算审查监督的内容缺失,需要补充完整。二是原条例的很多内容,已被新《预算法》所吸收和涵盖,不必重复存在。如预算、决算审查监督的主要内容、报送时限、法律责任等。三是原条例的一些内容已因改革的推进而改变。如预算外资金的概念因国家将所有政府收支均纳入预算内、实行全口径预算而取消;上级专款的概念已被更准确、完整的转移支付的概念所代替;《河北省预算初审办法》已于2010年7月30日经省十一届人大常委会第十七次会议废止等。四是新《预算法》有的规定相对原则,需要根据监督工作实际进行细化,以增强可操作性。如预算公开的渠道,预算执行监督的内容和形式,预算调整的具体情况,预算草案初步方案的内容等。

一、《条例(修订草案)》调研和起草过程

省人大常委会财经工委于2014年6月份开始着手《条例(修订草案)》的相关资料收集工作。2015年3月9日到18日,先后到湖北、湖南、广东三省人大及黄冈、郴州、惠州、深圳四市人大进行了立法调研。结合外省、市的成功做法和我省实际,2015年4月7日至10日,财经工委利用4天的时间封闭研究讨论,起草了《河北省预算审查监督条例(草案)》初稿。而后,按照民主立法、科学立法的精神,再次展开调研,广泛征求意见。

这个阶段调研分四个方面∶一是征求市、县人大的意见。2015年5月15日将《条例(修订草案)》印发11个设区市和10个省直管县(市)征求书面意见,其中4个设区市和2个直管县提出了具体修改意见和建议。起草组在赴张家口、衡水市调研时,又当面征求了两市的意见。二是征求省直部门的意见。《条例(修订草案)》根据市、县人大意见修改后,于2015年7月24日发省政府办公厅、财政厅、国税局、地税局、审计厅、人社厅、国资委、人民银行石家庄中心支行、法制办等9个直接相关部门,以及省教育厅、农业厅等14个政府组成部门,工商、质量技术监督2个垂直管理部门,以及省直机关事务管理局、省广播电影电视局2个省政府直属部门征求意见。三是网上征求社会意见。7月24日,将《条例(修订草案)》修改稿,登载在河北省人大常委会官方网站法规草案征求意见栏,面向社会公开征求各界意见。四是召开专家论证会。10月中旬,邀请了全国人大常委会预算工委、法工委、财政部条法司、预算司、省人大常委会专家顾问和国家学术研究机构中熟悉财政预算方面的专家学者到会,一起为《条例(修订草案)》审验把关。

二、《条例(修订草案)》修订的主要原则

此次修订主要掌握以下几项原则∶

一是“严定位”。根据党的十八大报告中提出的人大要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”和党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”要求,条例严格定位于规范河北省各级人大及其常委会与政府之间在预决算审查监督和国有资产监督方面的关系,对于政府内部各级财政以及财政与其他部门之间的预算关系不做规范。

二是“不抵触”。严格遵循与上位法不相抵触的要求,对与新《预算法》不一致的内容,必须作出删除或修改。

三是“不重复”。新《预算法》已经作出明确、详细规范的内容,按照新《立法法》的立法宗旨,不再作重复性规定。原条例已有的重复性规定,如已被《预算法》所涵盖,则作删除处理。

四是“可操作”。对于新《预算法》已经作出规定,但内容比较原则,而对于预算审查监督过程中又十分重要的内容,进行细化和完善,以增强可操作性。

五是“重实效”。尽量吸收近年来我省和外省市预算审查监督工作中实践证明行之有效的经验和做法,并在法律允许的范围内,根据我省实际,对法律法规未予明确的事项,作出适当超前的规定。

三、《条例(修订草案)》修订的主要内容

原条例分七章,共三十九条,修改后的《条例(修订草案)》分八章,共四十一条。修改的主要内容有∶

(一)扩充了审查监督范围。一是扩充监督主体,由原来的各级人大常委会扩大到各级人民代表大会及其常委会,条例的题目也由原来的《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》修改为《河北省预算审查监督条例》。二是扩充条例章节,新增第二章“预算审查和批准”的相关内容∶1.明确规定提交人民代表大会审查的预算草案应当按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分别编制,人民代表大会可以对四类预算分别表决;2.明确预算审查重点和政府在审查中的义务,草案规定∶县级以上人民代表大会审议预算草案和预算报告时,除法定重点审查内容外,还应当向审查支出预算和支出政策拓展,政府财政部门应当派人到会听取代表关于预算的意见和建议,回答代表的询问;3.进一步明确人民代表大会期间预算审查机构的法律地位和作用,草案规定∶县级以上人民代表大会召开期间,未成立财政经济专门委员会的,可以成立临时的大会预算审查委员会,并由预算审查委员会向大会主席团提出关于本级总预算草案和预算执行情况的审查结果报告;县级以上人民代表大会召开期间,财政经济委员会或者临时的大会预算审查委员会可以组织部分熟悉财政预算工作的代表召开预算专题审议会;4.明确人大代表根据《组织法》的规定,可以提出对预算草案进行修正的议案。草案规定∶县级以上人民代表大会召开期间,代表可以按照收支平衡的原则依法联名提出修正预算草案的议案,由大会主席团决定是否提交大会表决。修正案通过后,人民政府应当根据决议调整预算,提交大会表决;三是扩充审查监督内容,为对政府全部财政预算资金运行情况进行监督,增强预算监督的完整性,将人大监督内容进行扩充,主要体现在三个方面∶1.由原条例立法时针对的一般预算、政府性基金预算和预算外资金,扩充为包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算;2.除预算决算审查监督外,根据十八届三中全会的决定,还增加报告国有资产管理情况的相关内容;3.对属于政府设立的机构,但一直没有纳入财政预算管理的各类开发区、管理区、工业园区等,要求编制预算,并纳入本级政府预算,报本级人大审查批准,并接受本级人大及其常委会的监督。

(二)加强预算初审要求。每年提交人民代表大会的政府预算草案,是一个年度预算循环的开端,从源头上把好关,对加强预算审查监督尤其重要。为加强预算草案的初审,保证初审效果,《条例(修订草案)》从两方面作出规定∶一是在初审内容上,对预算草案的初步方案应当包括的内容作出详细的规定,规范预算草案的编制,增加预算草案说明和细化标准;二是在初审方式上,规定预算草案的初审工作应当邀请部分本级人民代表大会代表参加,采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取本级人民代表大会代表和社会各界的意见和建议。

(三)明确预算公开主体和渠道。为充分保障人大代表和社会公众的知情权、参与权、监督权,提高财政运行的透明度。《预算法》规定经人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告和报表,以及财政批复的部门预算应当向社会公开。但对人大会议上的其他文件是否公开没作规定。为完整公开人大预算审查监督结果,《条例(修订草案)》在严格落实新《预算法》的要求之外,对于公开的主体,规定∶人民代表大会常务委员会听取的本级政府关于预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告、专项审计工作报告以及审计查出问题的整改报告,人民代表大会或者其常务委员会关于预算、预算调整、决算的审查结果报告和决议、决定,由常务委员会向社会公开。并明确∶公开应当选择主要新闻媒体、官方网站等易于查询的渠道,并做到清晰易懂,持续进行。

(四)加强预算执行监督。《条例(修订草案)》进一步明确了预算执行监督的方式和重点。一是加强了动态监督,以便实时了解收支情况,草案规定∶县级以上人民代表大会财政经济委员会、人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会或者有关工作机构可以与政府财政、税务、银行国库实现联网,实时查询预算收支执行信息,建立季度预算执行分析制度;二是加强了对重点项目和重大投资的监督力度,草案规定∶县级以上人民代表大会常务委员会应当加强对重点收支项目、重大政府投资绩效、政府债务和部门预算的监督,必要时听取政府或者部门预算执行情况的报告。

(五)明确细化预算调整的具体情况。新《预算法》规定应当进行预算调整的情形共四种,部分市县反映不好掌握,《条例(修订草案)》对之进行了明确和细化为八个方面,以便于更好操作。对新《预算法》规定的第一种“需要增加或者减少预算总支出的”细化为三款∶1.因财政体制、政策调整需要增加或者减少本级预算总支出的;2.因上级增强一般性转移支付需要增加本级预算总支出的;3.本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算出现短收,分别需要减少本级预算总支出的。对新《预算法》规定第三种∶“需要调减预算安排的重点支出数额的”中重点如何确定的问题,明确为“人民代表大会批准的预算决议中规定确保的重点支出项目需要调减支出的”。

(六)加强对审计整改情况的审查监督。为及时了解审计报告中查出问题的整改情况,加大整改力度,杜绝屡审屡犯的问题。草案规定∶县级以上人民政府应当在本级人民代表大会常务委员会相关决议规定的期限内或者交办相关审议意见后的四个月内(两个月一次常委会,四个月即两次常委会的间隔期),将审计工作报告中查出问题的整改情况和审议意见的办理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。

另外,对部分条款中用词按照国家统一的立法技术规范进行了修改和完善。

四、对争议条款的处理意见

条例草案经省十二届人大常委会第十七次一审后,为更为审慎的立法起见,10月18日,法工委和财经工委又在北京召开了《条例(修订草案)》专家论证会。会上,来自全国人大、财政部、首都高校等单位的专家学者各抒己见,对条例(修订草案)分别提出了不同修改意见和建议。争议主要反映三个方面∶

(一)关于“人民代表大会可以对四类预算分别表决”是否可行

有的专家认为,没有必要分开表决,四类预算之间存在关联性,一本预算没通过,会影响相关联通过的预算。应该把四类预算作为一个整体,人大要么全部批准,要么全部否决。有的专家认为,分开表决应该肯定,对四类预算一揽子式的表决,绑架了部分代表的不同意见,既不民主也不科学。四类预算中一般公共预算是最主要的,出于关联性考虑,可以先表决一般公共预算,再表决其他三类预算。

综合考虑,新预算法第五条第二款强调,四类预算“应当保持完整、独立”,为分别表决提供了坚实基础。预算草案分开表决的制度设计符合该条的立法原义,也符合新立法法第四十一条第二款规定的对法律草案单条表决的立法精神。分开表决使四类预算得到人大代表更多关注,对每类预算的审查更深入,使预算审批更加科学,更有利于规范政府的收支行为,促进预算编制的更详细、更科学合理。

(二)关于“代表可以依法联名提出修正本级预算草案的议案”是否可行

有的专家认为,宪法第六十二条只是规定了∶“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”,对修改预算草案未作明确规定。预算草案作为政府向人大提出的一个整体预算收支方案,人大要么全部批准,要么全部否决,人大代表不能直接修改预算。如果代表提出预算修正案,政治风险较大,也说明人大的初审质量不高。有的专家认为,如果不规定代表可以提出预算修正议案,代表对预算草案提出意见得不到重视和采纳,不能激发更多代表参与预算审查的热情,降低了人大预算审批的针对性和实效性,人大审批预算很容易流于形式。在当前政治形势和背景下,明确各级人大的预算修正权,是推进中国预算民主化和理性化的契机。

综合分析,此条立法是根据《组织法》第十八条中关于代表可以联名向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围的议案的规定,并结合预算审查监督工作作出的,对于保障代表权利,提高大会期间的预算审查质量有极大的促进作用。目前广东、湖北、山西等地方人大已经在地方立法中对预算草案修正案的提出和表决等进行了规定。如《广东省预算审批监督条例》第14条第1款规定∶“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表10人以上联名,可以书面提出预算草案修正案。修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明;提出增加支出的修正案,必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”第14条第4款规定∶“对交付表决的预算草案,有修正案的,先表决修正案,再就关于预算的决议草案进行表决。修正案通过后,同级人民政府应当按照决议修改预算。”

对于预算作为整体,要么全部批准、要么全部否决而不能改变的意见,更多出于照搬西方政党政治下,由执政党组成的政府提出预算案,议会进行整体表决的理念。按照这种模式,如预算全部被否决,政府将需全体辞职。在中国共产党领导的人民代表大会制度下,这种模式不可行。人大代表按照法律规定不能直接修改预算,但可以提出修改的意见和建议,这些意见和建议以议案的形式提出,如经大会表决通过,即形成人民集体意志,政府应当修改预算。在过往的预算审查实践中,人大代表多是对个别预算安排有不同意见,而对总体预算是赞同的。允许代表针对个别预算按照收支平衡的原则提出预算修正案,同时规定由大会主席团决定是否提交大会表决,既使代表的意见得到充分表达,又使政治风险得到控制。另外,这项规定的存在,也将对政府预算草案编制水平的提高起到极大的促进作用。

(三)关于“人大可以与政府财政、税务、银行国库等部门或者单位实现联网,实时查询预算收支执行信息”是否可行

有的专家对联网后的应用存在疑问,认为联网查询到的信息是大量的、零散的,人大人员有限,根本看不过来,也看不出什么来。有的专家认为建立预算的动态监督制度非常好,这种方式既是创新也是亮点,“可以”应改为“应当”。

调研了解到,人大与财政等部门联网目前在全国已有先例,广东、四川、湖北、黑龙江等省人大财经委,黄冈、沈阳等设区市人大财经工作机构均与财政部门实现联网,运行良好。安徽省人大常委会预算工委已经与财政部门协商达成一致意见,拟于今年年底开通联网,并以“应当”的表述方式将人大与财政、税务、国库的联网的内容写入新修改的《预算监督条例》中。各地实践表明,通过实时联网查询到的预算收支信息为人大的日常审查监督提供了大量基础数据,是人大对预算执行审查监督的有力工具,对于掌握预算执行准确性、科学性,预算执行效率如何,都有直观把握。至于人大的人员有限,分析水平需要提高的问题,通过人员安排调整和业务水平的提高,并逐步开发分析、比较、预警等软件功能加以解决,联网的安全性也可以通过拉设专线建立专网的形式从技术上得到解决,不存在泄密问题,不会影响到这项规定的正确性和可行性,应当保留原条款。

宪法第二条明确规定∶“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”那么,预算草案分别表决和修正案制度的设定,更好地体现了宪法确立的人民主权原则,是一种创新,是以一种前瞻性、引导性的方式体现出来的,是对未来民主法治进程的一种探索和尝试。用“可以”的方式来表述,意味着《条例》通过后这几个条款并不一定立即施行,而是出于前瞻性的考虑,在推进我国的民主化进程中,随着十八大、十八届三中、四中全会精神的贯彻落实和财税改革的进一步深化,在条件成熟的情况下,地方尤其是基层人大,完全可以通过先行先试,为高层制度设计提供可以借鉴的经验和模本,故应予保留。

(作者单位:河北省人大常委会财经工委)