行政立法监督

6.5　行政立法监督

行政立法监督是指立法、司法等国家机关及社会组织依法对行政机关的立法进行的监督与制约。在现代社会，行政立法的数量越来越大，对社会生活的影响也不断加深，所以是行政法规范的重要对象。尤其在当代西方国家，对行政立法行为的监督制约并已形成了一套比较完备的理论、制度及机制。以下就西方国家行政立法监督情况作简要分析。

6.5.1　限定行政立法的范围

西方各国对行政立法的约束首先表现在对其范围的限制上。也就是说，行政立法并不是可就一切领域、一切内容进行立法，而是限定在特定的范围内。

法国是职权立法模式的主要代表。1958年法国宪法规定了政府与议会各自的立法权限，并对它作了明确、具体的规定。宪法第34条列举了议会立法范围。从立法范围来看，议会立法的范围是关系公民基本权利以及国家的国防、司法、选举、税收、刑事审判等的基本制度。宪法第37条规定，凡在第34条列举范围以外的事项都属于条例的范围。上述规定说明，除宪法第34条的事项外，议会不享有立法权，由政府以适当形式立法。

美国宪法对于议会的立法范围也有明确的规定，行政机关原则上不享有任何立法权。当然，议会因客观需要可以授权行政机关进行某方面的立法，但对一些固有权力，如课税、合众国的信用借款、货币、度量衡标准、邮政管理等，原则上不能由行政机关以行政规章加以规定。

在西方国家，比较普遍的做法是把不得授权立法的事项规定为“立法权保留”，即有些事项的立法只能由立法机关保留，任何时候都不能让与行政部门或其他国家机关。各国保留的立法权内容不一，通常包括:宪法和法律有明文规定，应以法律规定的事项;涉及三权分立原则;涉及人民主权;涉及公民的基本权利和义务;涉及国家机关的组织;以及其他需要事项应以法律加以规定的。不难看出，“立法权保留”也从侧面反映出了行政立法不应涉足的领域。

从上述分析中，我们可以得出以下认识:

第一，对行政立法范围进行必要的限定，是西方各国共同的做法。不同的是，美国和法国的宪法对议会立法范围有明确的规定，从而使授权立法范围在一定程度上受到了限制。对于授权立法来说，这种约束是必要的。

第二，不论英、美、法三国对行政立法范围的限定有多大程度上的不同，有一点它们的看法是一致的，那就是对于传统意义上的自由权与财产权的限制，各国仍坚持由议会立法的原则，没有议会明确无误的授权，行政立法不得介入。

6.5.2　明确行政立法的原则

明确行政立法的原则，是西方国家控制行政立法权力的又一做法。在西方国家，行政立法的原则包括:(1)必须依据法律。这里有两层意思:一层意思是行政立法权必须有明确的法律授予;另一层意思是行政立法要依据法律去立法。(2)不能违反宪法和法律的规定。对于职权立法，则要求在其职权范围内立法，不得与宪法、法律相抵触;对于授权立法则还要按授权法的要求、规定去立法。其目的主要是运用授权法的具体规定来达到对行政立法权力的限定。

从20世纪30年代罗斯福执政开始，为了应付经济危机和世界大战，美国政府的职能和权力得到空前发展，国会授予行政机关的立法权力也不断扩大。尽管有的授权法中没有规定明确的标准，有的授权法中甚至没有提到任何标准，法院仍然认为这样的授权有效。这说明美国法院对于国会委任立法权力所要求的标准不是完全一致的。目前，法院仍然认为委任立法的权力必须受到限制，不是受到某种标准的限制，而是受到某种可以理解的原则的限制。法院认为国会委任立法权力的法律，必须以某种可以理解的原则作为基础，限制权力的行使。

在英国的立法体制中，议会可以用授权法授予内阁、部长或者其他权力机构立法权，但授权法应当规定授权的原则、目的、范围和期限。在某些情况下，可以授权修正议会制定的法律。授权立法的要件包括:(1)必须依据法律并且为了执行法律而制定法规。(2)授权立法应当符合授权法要求的目的和内容。(3)法规必须在该行政机关的权限内颁行。在英国，议会在制定授权法时，可以决定法规的内容。例如委任立法权力的范围，行使权力的条件、方式、机关，是否采用法定条规的程序，是否限制法院的监督以及议会本身对委任立法的监督方式等。这类问题都必须在制定授权法时明确规定。英国的行政机关有广泛的、一般的权力，甚至包括处于下议院严密控制之下的税收权力。但议会也对这种权力加以限制。如:按1972年《财政法》的规定，财政部有权以部令对增值税的税率在限定范围内予以调整，但如果所作调整属于增税，则必须获得下议院的明确同意。

法国虽然授权立法少，也规定了授权立法时应受到的限制。在法国，议会在授权政府制定法令性的特别行政条例时，必须目的明确，并要求同时规定一个该条例有效的期限。政府在期限届满前可以提请议会审议批准该条例，使其成为法律。如政府不在期限届满前提出请求，则该条例因此而失效。

根据以上分析，我们可以看到，行政立法的原则是必须依据法律，必须遵守法律(当然也包括授权法)。由此构成了对行政立法权力的制约。其次，在美、英两个国家，对授权立法是有明确规定与限制的。比如:授权的原则、目的、范围和期限等，这些都在制定授权法时事先考虑，明确规定。多一次要求，实际上就是对行政机关行使立法权力多了一项约束。即使法国这个授权立法极少的国家，也有类似的一些要求。可见，对授出的权力予以监督，是各国的通用办法。也正是这些监督措施，使得当代西方国家行政运行合法和有效。

6.5.3　规范行政立法程序

为了对行政立法加以规范，西方许多国家均制定了调整行政立法活动的行政立法程序法(多包括在行政程序法中)，规定行政立法必须通过一定的方式和途径，让公众参与，听取公众的意见。有的国家还规定，制定重要的行政法规、规章，要公开举行听证，听取利害关系人的陈述、异议，并对之作出答复。

20世纪30年代，美国最高法院在“谢克特”案件中认为国会授权无效。理由之一是，法律对于公平竞争概念如何确定，没有任何程序上的规定。总统根据该法的授权，几乎可以管理经济部门的各个方面，不受程序或其他方面的约束。

美国联邦政府绝大部分法规是根据联邦行政程序法第553节所规定的非正式程序制定的，在其他法律以及第553节没有规定其他程序或例外程序时，一切法规都按非正式程序制定。这个程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节。其中最主要的环节是通告和评论，所以在一般用语中称这个程序为通告和评论程序。法院如果认为缺少哪个环节，将视制定法规的程序不合法。

在英国，关于行政管理法规制定的程序并没有一个统一的法律规定，主要是由各授权法个别地加以规定。有些授权法中规定，行政机关必须公布根据委任立法所制定的法规草案，听取反对意见。在法律规定行政管理法规的制定必须经过调查和咨询程序时，行政机关不遵守这个程序所制定的法规，可能被法院宣告无效。尽管在法律上，英国行政机关在制定委任立法时，没有普遍性的规定必须举行调查和听证。实际上，英国行政机关在制定行政管理法规时，很少不主动举行调查和听证的。在英国，值得注意的是，法定咨询义务是个具有重要意义的问题，通常，法律都规定必须这样做。许多立法对委任立法规定了种种不同的程序，有些要求将草案送交议会或者在命令发布后送交议会，有些还要求向咨询组织或者有关人员咨询。这样，就有了发生程序上的步骤错误的可能。倘若法定程序是强制性的，那么，这类错误就会导致立法无效，但如果该程序仅仅是指导性的，则不影响立法本身的效力。

法国没有行政程序法典。法国行政决定的程序分散在法的一般原则和个别法律和法规的条文中。主要程序有咨询程序、协商程序、调查程序、审批程序、对质程序，以及行政管理过程中相对人的防卫权利等。这些程序有的是强迫性的，有的是任意性的，根据法律条文的规定而定。

在法国，最高行政法院作为政府的咨询机关，有其特殊的地位。如宪法第39条规定，政府向议会提出的法律草案，必须咨询最高行政法院意见;宪法第38条的规定，政府依议会授权，以法令形式规定属于法律范围内的事务，必须咨询最高行政法院意见。行政机关不进行必须进行的咨询而作出的决定无效。

一个合理的程序规则，在行政活动的过程中非常重要。它在保证行政立法质量，提高行政效率，降低立法成本，保障公民权利，改善行政机关和公民的关系方面发挥很大的作用。正因为如此，西方国家都很重视程序规则的要求。英、美、法三国虽然在程序规则方面的规定不尽相同，但都规定了必须履行的程序，这些程序包括:(1)必须有行政相对人的充分参与。(2)必须由专业人士或相关组织的咨询与审议。行政立法如果不履行这些强制性的程序，视为无效。由此可以看到，这两个程序是保证行政立法公正、合理的必备程序。

在英国和法国，没有行政立法制定程序的统一立法，行政机关从事行政立法活动的程序主要由单行的授权法规定。美国则不然，1946年制定的联邦行政程序法对制定程序作了明确统一的规定，使得大部分行政立法都能遵循统一的程序规则，也为法院进行司法审查提供了统一的标准。比较而言，美国的做法更为可取。

6.5.4　强化各种监督主体的监督功能

在西方国家，行政立法监督主体包括:议会、法院(行政法院)、专门机构(如宪法委员会)、行政机关、公民及社会组织等。应该说任何民主政治国家，这些监督主体都具有合法的监督权力和功能，但英、美、法等国的特色就在于，法律提供充分条件，使这些监督都能较好地承担其监督功能。在这些监督中，社会监督和法院监督尤为引人注意。

1.社会监督

在西方国家，社会监督是一种很有生机、活力而有富有成效的行政立法监督方式。虽然社会监督的主体都无国家强制力可以凭借，故不能直接产生法律后果。但是，强有力的社会监督能够产生很大的威慑作用，并可以直接对政府及其公务员的政治前途产生影响。著名的案例如“水门事件”导致美国前总统尼克松辞职、“拉链门事件”导致国会启动对克林顿总统弹劾的法律程序。

社会监督的主要形式有:

(1)政党及利益集团的监督。西方国家两党制和多党制的存在，对执政党的政府行为形成了很强的监督态势。西方国家的在野党虽然与政府有合作、协商、对话和交易，但更多的是牵制、竞争和明里暗里拆台，一旦发现蛛丝马迹便穷追不舍，大造舆论来抨击，大力配合和推进司法审查。如果在议会中占有一定的席位，在野党或利用自己的议会党团，或利用小党相互之间的联合来开展质询、表决等来影响政府的行为。在野党可能形成的对政府行政立法监督的压力也迫使执政党主动地加强了自身对行政立法的监督。

西方国家的社会团体在监督政府方面大多以利益集团的面目出现。利益集团对行政立法行为的监督主要表现为参与政府管理，直接监督行政立法行为。政府部门在实施法律中制定的各项政策，直接涉及利益集团的得失。利益集团便想方设法或者与自己有关的部门和人员长期和深入地交往，或者影响有关部门官员的人选，甚至派代表到政府有关部门任职或参加有关部门的咨询委员会，以便影响政策的制定。

(2)公众和舆论监督。公众监督的范围内容很广，主要包括公民依据主权在民原则和宪法规定的权利而开展的罢免代表、投票选举和公决、批评、建议、申诉、控告和举报，要求救济和补偿等活动;也包括公民以纳税人、福利领受人或单纯守法者的身份对正在实施的政策和法律的反映。西方国家为了保证公民能够充分参与对政府行为的监督，提供了一些比较有特色的政治参与机制，如英国的各类监督专员制度，法国的行政调解专员制度，美国的检举制度。通过这些制度，加强政府与公民的联系，为公民对行政立法监督提供了渠道。公众如果不了解行政管理的基本情况，其参与监督就必定大打折扣，为此，西方国家很重视保障公民的知情权。从西方一些发达国家情况看，保障公民知情权必须遵循四个原则:第一，公开情报原则;第二，同等获取的原则;第三，政府负举证责任的原则;第四，司法救济原则。值得一提的是美国1966年的《情报自由法》。在《情报自由法》中，法律只强制行政机关公开政府的文件，不强制行政机关拒绝公开政府的文件。公开的对象不限于和文件直接有关的当事人，任何人不需要说明任何理由，只要能够指明所要求的文件，按照行政机关规定的手续和费用，都能得到政府的文件。特别重要的是法律规定了救济手段。行政机关拒绝公开时，当事人可以提起诉讼，请求法院命令行政机关公开当事人所要求的文件。美国的这种行政公开制度的推行及有力的保障措施，无疑为公众的介入提供了条件。

在社会监督中，新闻舆论监督又是盘活政党监督、利益集团监督、公民监督的重要因素。资本主义国家的许多新闻机构属于资本家个人私有，他们为了获得更大利润便激烈竞争，这可以说是新闻报道及时、迅速的一个主要原因。美国一位行政法学家说得好:“千万不要忘记这种宣传制裁——通过发布新闻引导公众谴责，不要正式证据，不要开庭，不要律师，当然也不要最遥远的司法审查。”基于新闻机构这股强劲势头，不仅它自己是社会监督得力的干将，而且它所提供的信息，无疑为其他社会监督主体实施监督打下了基础。

纵观西方发达国家的社会监督机制，我们可以得到启示，一个强有力的社会监督体系应包括:第一，监督主体的多元化;第二，监督方式的灵活化;第三，监督手段的多样化;第四，监督条件的充分化。西方国家对公民知情权的重视及得力的救济保障，尤其值得我国借鉴。

2.法院监督

三权分立的传统，使西方国家在深知行政权力膨胀的后果后，更注重司法能动性的作用，希望通过法院创造性工作，来维护议会的法律地位，并加强对行政立法的监督。针对宽泛无边的议会授权，法院主张议会授权须辅之以明确的标准、范围和条件，否则即由法院宣布授权无效。面对广泛授权所必然导致的不易认定行政立法是否与授权法相符问题，西方国家主张法院减少对行政立法的过度尊重，通过运用法律原则和法律推理，更能动地对行政立法进行严格的监督。

在美国，法院享有很高的地位，美国宪法第3条规定，司法权属于最高法院及国会随时规定并设立的下级法院。法院独享司法权，有违宪审查权。美国法院的如上地位，使其对行政立法监督有一定的威慑力。

因非正式程序制定的法规数量极多，因此，美国对非正式程序法规的司法审查占很大比例。法院必须审查行政机关是否滥用国会授予的立法权，在行使立法权时是否有专横、任性等不合理的表现。法院不仅审查行政机关的说明是否符合联邦行政程序法的要求，而且要求行政机关提供足够的记录以供法院审查。法院审查行政机关的理由是否一致、充分，是否回答了有理由的批评。行政机关说明的理由不清楚、不充分，无根据、不回答有理由的批评，不能在已证明的事实和作出的决定之间提供合理的说明，不能通过严格的审查标准。

美国法院对国会授权行政机关立法，虽然授权被判无效情况较少，但法院毕竟通过各种措施促使委任立法受到一些限制。比如:法院要求国会或行政机关规定授权应达到的标准或原则;有时法院还通过司法解释缩小立法权力委任等方式，使委托立法权力在一定程度上受到牵制。

同是授权立法模式的英国，其委任立法的权力也由法律所授予，因此行政机关所制定的法规，如果不在法律授权范围以内就是越权的行为，这种行政管理法规将被法院宣告为无效。越权原则是英国法院监督行政机关委任立法的根据。所谓越权有两种意义:一为实质的越权，二为程序上的越权。行政管理法规的内容超过授权法的范围是实质的越权。行政机关在制定管理法规时，没有遵守法律所规定的必要程序，是程序上的越权。

法国采用二元司法制度，凡公法上的争论均归行政法院管辖。对行政条例的合法性有争议时，原则上得提起越权之诉，以确认该条例有效与否。除有权裁决条例是否合法外，行政法院还具有撤销违法行政立法的权力。

综上所述，我们可以看到，法院虽遵循“不告不理”的原则，对行政立法的监督有一定的被动性，但是法院却是西方国家构建对行政立法监督框架中很重要的一环。英、美、法三国都很重视法院监督。美国法院有审查撤销行政立法的权力，美国最高法院有违宪审查权，可以宣布行政立法行为违宪而废止它。英国的法院、法国的行政法院也有对行政立法审查并撤销的权力。可见，三个国家的法院虽然权力大小、性质各不相同，但都对行政立法这种抽象行为具有审查权，并有撤销权力。由此，法院获得了对行政立法较为实际的强有力监督。