对行政立法的监督

5.2.5　对行政立法的监督

1.行政立法监督体系

行政立法由于具有普遍约束力和强制执行力，因此一旦它们违法或不适当，将造成对公民或组织权益的广泛、严重的损害，应当特别强调对行政立法的监督和审查，对违法或不适当的行政法规或行政规章应当及时予以撤销。对行政立法的监督主要表现在以下几个方面:

(1)权力机关的监督

权力机关对行政立法的监督，既可以是事前监督，也可以是事后监督。事前监督主要是针对授权立法，无论授权行政机关进行执行性立法，还是创制性立法，都应严格规定目的、性质、范围。事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。事后监督既可针对特别授权立法，又可针对一般授权立法。《宪法》第67条规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。对于地方国家权力机关是否可以撤销地方规章，法律、法规没有明确规定，但是，由于地方人大享有监督本级人民政府活动的法定权力，同时，根据其他一些法律规范的规定，如《地方组织法》第60条规定，省级政府规章要报同级人大常委会备案，市级政府规章要同时报省级人大常委会和同级人大常委会备案，第8条和第44条规定，县级以上地方各级人大和人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等，地方人大常委会也应该享有撤销同级人民政府制定的同法律、行政法规和地方性法规相抵触的地方政府规章的权力。

(2)行政机关的监督

上下级行政机关的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。上级行政机关当然享有对下级行政机关立法的监督权。

上级行政机关撤销下级行政机关的行政规章主要是基于行政机关系统内部所存在的领导与被领导、监督与被监督关系。根据这种领导权与监督权，上级行政机关不仅可以撤销下级行政机关与宪法、法律或行政法规相抵触的行政规章，而且可以撤销其认为不适当的行政规章。

《宪法》第89条规定，国务院有权改变或撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，也有权改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令，这里不适当的决定和命令显然包括地方人民政府发布的不适当的规章。此外，根据职权，省、自治区人民政府有权改变或撤销省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府发布的违法和不适当的规章。

(3)司法机关的监督

我国目前对行政立法的司法监督，主要表现为人民法院的审判监督。人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件、裁决行政争议时要参照行政规章，因此，就要对行政规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院在审判活动中有权根据新法优于旧法的原则和法的效力等级原则，判断行政法规是否与宪法和法律相一致;判断规章是否与宪法、法律和法规相一致。从而适用一致的、有效的行政法规和规章，不适用或者拒绝适用其认为不一致的行政法规和规章。比如人民法院经审查认为某个规章违法、越权或违反法定形式和程序，可以向相应行政机关或其上级行政机关、或人大提出改变、撤销意见。因此，法院对行政立法的监督表现为对其予以撤销、变更和废止。

此外，根据《立法法》的规定，最高人民检察院认为行政法规同宪法和法律相抵触的，也可以向全国人大常委会提出审查要求，这也是一种司法监督。

(4)社会监督

社会监督包括社会团体、企事业组织、公民对行政立法的监督。行政立法制定程序中应该听取社会团体、企事业组织和公民的意见，采用听证会等形式对行政立法进行事前监督。在行政法的实施过程中，如果社会团体、企事业组织和公民认为行政立法同宪法、法律等相抵触，可以向全国人大常委会提出审查要求。例如，《规章制定程序条例》第35条规定:“国家机关、社会团体、企事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。”

2.行政立法监督的主要方式

(1)备案。备案是指将已经发布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。根据1990年2月18日国务院发布的《法规、规章备案规定》，国务院部门规章、地方人民政府规章应当报国务院备案。国务院部门规章由本部门报国务院备案;地方人民政府规章，由省、自治区、直辖市人民政府统一报国务院备案。按照该规定，规章应于发布之日起30日内报国务院备案。

备案审查的内容主要包括三个方面:一是审查行政法规、规章是否同宪法、法律、行政法规相抵触;二是审查行政法规、规章之间是否有矛盾;三是审查行政法规、规章的制定是否符合法定程序。

(2)法律清理。法律清理，是指定期对全部法律或一定范围的法律加以整理分类，清理已经失效的、或实际上已经失效的、或需要废止的、或继续有效但需要修改的、或继续有效的，等等，为以后修改和制定法律以及进行法律汇编和法律编纂创造前提条件。由于制定机关、文件的内容、发布时间等方面有差别，所以总需要定期对规范性文件进行系统的清理，为有法可依提供依据。

(3)法律编纂。法律编纂，又称法典编纂，是对某一法律部门或某类法律的全部规范性文件进行整理、加工、补充、修改，甚至在此基础上规定一项新的法律或法典。法律编纂不仅对规范性法律文件进行外部的、形式上的整理，而且要对其内容进行修改、废止、补充或合并，消除其中相互冲突、矛盾、重叠的部分，还要补充一些新的规范以消除空白，加强法律规范之间的协调、统一，使各法律规范形成一个具有共同原则的、有着内在的联系的新的统一体。因此，法律编纂不是一项纯技术性的工作，而只能由一定的国家机关依照法定职权和程序进行，通过编纂的法律具有较高的稳定性，不仅能够集中而充分地协调、调整某些社会关系，而且它是统一的、法律上和逻辑上完整的、内容上内在协调的文件，是法的创制的结果，是法律系统化的较高层次的形式。