行政立法的监督

第四节　行政立法的监督

行政立法是针对不特定的对象制定和发布具有普遍约束力的行为规则的行为，有明显的规范性、普遍性和强制性特征。这种行为一旦违法，对相对人权益产生的影响是任何一个具体行政行为所不可比拟的。因此，有必要加强对行政立法的全面监督，及时撤销违法的行政立法，维护国家的法制统一，保障相对人的合法权益。虽然舆论监督和社会监督也能对行政立法起到一定的监督作用，但并非具有法律效力的监督，我们在此暂不予讨论。

对行政立法的监督，按其实施阶段的不同，可分为事先的监督与事后的监督。事先的监督主要是在行政立法生效之前的监督，主要有听证、审查、决定、备案等制度;事后的监督包括在行政立法生效后的各有权主体的撤销、变更等监督权的适用。按照监督主体的不同类别，可分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。

一、权力机关的监督

我国实行的是人民代表大会制度，由人大产生“一府两院”，并对其进行监督。根据宪法和组织法的规定，权力机关对行政立法的监督有多种形式，既有事先的监督，也有事后的监督。事先监督是立法机关监督和制约行政立法的主要方式，主要是在授权法中明确规定授权的范围、目的，授权行使的条件、方式、原则、程序等，使行政立法在符合权力机关所定的标准之下进行。《立法法》对此作了一定的规定。权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。根据宪法第67条第7项的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。我国《立法法》中也规定了较为全面的监督形式，如第88条规定:“……(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规……(七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”

二、行政机关的监督

在我国行政体系中，上级行政机关和下级行政机关之间是领导与被领导、监督与被监督的关系，因此，上级行政机关可以对下级行政机关的行政立法行使监督权。我国宪法第89条第13项规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，第14项规定，国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。国务院既可以直接改变同法律、行政法规相违背的规章，也可责令规章的制定主体予以改正。“改变”有部分撤销的含义。根据《法规规章备案规定》第8条第3项的规定，国务院也有权通过备案审查地方规章，改变或者撤销同法律、行政法规相违背的地方规章。

省、自治区人民政府有权改变或者撤销下级人民政府，包括省会市、较大市以及经济特区所在市的人民政府所制定的不适当的规章。

三、司法机关的监督

目前针对行政立法的司法监督主要指人民法院的监督。虽然在我国行政诉讼法中明确排除了抽象行政行为的审查，相对人不能单独对抽象行政行为提起行政诉讼，但人民法院在审理具体行政行为的合法性过程中，如果相对人对该行政行为所依据的行政立法性文件的合法性提出质疑，法院可以对抽象行政行为进行一定的审查。首先，《行政诉讼法》第52条规定，人民法院在审理行政案件时，以法律、行政法规、地方性法规为依据。由此可见，目前，人民法院对行政法规并无实质的审查监督权。其次，《行政诉讼法》还规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章。“参照”意味着法院对规章进行审查，如果认为相应的行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，可以拒绝适用其作为判案的依据，但不能直接对其加以撤销或宣告其违法。可以向相应的行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。