立法监督概述

14.1　立法监督概述

14.1.1　立法监督的含义与特征

1.立法的含义

这里的“立法”是指立法机关，也称代议机关，指与国家行政、司法相对应的，掌握国家立法权的机构。关于立法机关的名称，各国不一。美、日等许多国家称“国会”，英、德等称“议会”，我国的立法权则是由各级人民代表大会行使。

从总体来看，当今世界各国立法机关一般具有以下几个方面的功能:

(1)立法功能。国家的立法权属于立法机关，因而它的主要职能就是制定法律。它通过运用直接或间接民主的形式把民众的意见和要求汇总起来，经过立法程序而制定为法律。制定法律是立法机关的主要功能，但并不意味着其他机关如行政机关不能在某些条件下行使立法方面的权力，从而具有立法功能。国家的法律是不同层次和不同方面的，其主要的和基本的法律，按照立法权限划分的规定，应由立法机关制定，但有些国家行政管理等方面的次要法律，可以通过授权，让行政机关来制定。这样，立法机关的立法功能就会随着立法权的委任而转移出去一部分，这种转移只要适度，不仅是应当而且是必要的，也不会损害立法机关权威和地位，背离它的性质。

(2)代表功能。立法机关是代议机关，无论是代表选民、选区还是代表国家，它都具有代表的功能。从一般意义上讲，立法机关更多地应代表选举它的选民或选区。这就要求，它要通过议员或其他人员、其他渠道，广泛听取选民的意见和要求，及时了解选区的情况，经常开展立法等活动，把人民的意志统一起来制定为法律，用法律和政策来协调各方面的利益，真正体现并保障人民的权益。

(3)监督功能。同立法权一样，监督权是各国立法机关普遍具有的、与生俱来的一项权力。从西方国家立法机关的历史来看，早期立法机关是从监督政府财政开始的。美国政治学家威尔逊在《国会政体》一书中阐释代议机关的职责时指出:“一个有效率的、被赋予统治权的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应当领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”^[1]一般来说，立法机关的监督功能主要是通过行使质询权、弹劾权、预算权、人事同意权等权力来实现的。

2.立法监督的含义及特征

立法监督，指立法机关对行政机关依法行政状况所进行的监察与督促，包括对行政机关的行政行为以及对公务员的职务行为的监督。由于国体和政体的不同，各国立法机关性质也不尽相同。在资本主义国家，国家立法机关通常是依照“三权分立”的原则，由选民选举产生的议员所组成，执行立法职能并享有监督政府的权力的国家机关。在社会主义国家，国家立法机关是指拥有国家主权和最高地位的国家机关，即按照民主集中制建立起来的“议行合一”的国家机关，又称国家权力机关。

立法监督具有如下特征:

(1)立法监督是一种法定的专门监督。法定专门监督是与社会监督相对的，它是指由国家法律设置专门机构、赋予其监督职能。美国政治学家威尔逊说:“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”^[2]

在当今世界，无论是社会主义国家还是资本主义国家，无论是实行总统制还是议会内阁制的国家，几乎都通过国家根本法——宪法确定了立法机关对行政的监督权限、范围及方式。如，法国宪法第42条规定:“议会每周应保留一次会议，优先用于议员质询和政府答辩，以保障议会对政府行使监督的质询权”。第49条规定:“国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任。”日本宪法第69条规定:“内阁在众议院通过不信任案或信任案被否决时，如10日内不解散众议院必须总辞职。”中国宪法第63条规定:“全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。”第67条规定:“全国人大常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。”

(2)立法监督是一种外部监督。立法机关的监督是一种外部监督，即行政机关以外的国家机关所进行的监督，其性质是立法机关对行政机关的权力制约。虽然对行政行为的外部监督渠道有很多，如司法监督、群众监督、舆论监督、政党监督等，但立法机关的监督，是最重要的方式之一。因为作为立法机关的执行机关，它本应遵循立法机关的旨意，实现立法机关的意愿。从这个方面来说，立法监督相对于其他形式更加有必要、更加有效果。

(3)立法监督主要是一种事后监督。从立法监督的过程看，它具有事后的特点。表现在:立法机关监督程序的启动一般都发生在事发之后。例如，对于行政立法的监督，常常是对已颁布或生效的行政法规规章进行审查。同样，对政府具体行政行为的监督一般也是在违法行为发生之后。

(4)立法监督是强有力的监督方式之一。从总体情况看，对行政的监督可以分为两种形式:一是权力制约性质的监督(即其他国家机关对行政机关的监督)，一是权利制约性质的监督(即公民、法人及其他组织拥有对行政机关监督的权利)。一般来说，权利监督不具有强制性，也不直接发生法律效力，还要通过其他法律程序对被监督的行政机关发生作用，如舆论监督影响立法机关，导致立法机关对行政机关高官的弹劾，或者该高官迫于压力而自动辞职。可见，两相比较，权力监督更有力度。“以权力制约权力”是公认的最有效的监督方式，而权力监督中立法监督是最强有力的。所以，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，对行政制约和监督的主要职责是由立法机关承担的。

14.1.2　立法监督的地位与作用

可以说，在整个行政监督体系中，立法监督最具权威性，地位十分重要。具体而言，主要表现在以下几个方面。

1.有助于从源头上防范政府权力的滥用

在现代宪政国家，行政机关的创设、职权的大小以及行使的方式都要有法律的明确授权，也可以说“无法律就无行政”。立法机关在授予行政机关权力时，可以设立严格的程序，建立完整的法律监控体系，杜绝法律的漏洞和空白，防止行政权力的滥用。换句话说，就是通过立法从源头上治理行政腐败。在西方国家，议会享有的质询权、倒阁权、弹劾权、调查权等，都可以对政府的违法乱纪行为进行追惩。如美国国会对尼克松、克林顿的弹劾案;2004年，韩国国会通过了弹劾总统卢武铉议案，中止总统权力，这是韩国56年宪政史上首次由国会通过弹劾现任总统案。还有诸如倒阁、调查等均能起到较大的监督作用。在我国，各级人民代表大会享有质询、罢免的权力，起到了一定的监督作用。

2.有助于监督政府依法行政

在现代社会，西方议会的权力虽然有所削弱，但是它仍然享有一些重要的权力，如财政权、人事权、监督政府权等，这些权力往往成为制衡政府的“杀手锏”，有效起到监督政府的作用。在我国，虽然不实行“三权分立”制度，但我国的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高的国家立法机关，同时也是最高的国家权力机关，在我国的权力体系中处于核心地位，其他一切机关都由它产生、对它负责并向其汇报工作。权力机关有权对行政机关进行法律监督和工作监督，监督政府依法行政。