监督行政概念

一、监督行政概念

（一）监督行政的环境

政府作为社会公共机构，其行政行为具有双重性质：一方面，人们借助政府的公共力量，实现了分散的众人和一般社会组织无法达到的目的；另一方面，政府公共权力具有一般权力的扩张倾向，西方学者则认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⁽¹⁾为了控制政府不断膨胀的权力边界必须对政府及其公务员的行政行为实施必要的监督。再从权力的委托（人民）———代理（政府）关系看，行政权力在国家权力空间中具有被委托的代理者身份，为了保障权力受托者（政府）对权力委托者（人民）负责，必须对政府行政权力加以有效的监督和控制。随着各国政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的主导地位越来越突出，建立健全监督行政体制的吁求也因此越来越强烈。

从法理上讲，在我国“议行合一”的国家政权体系中，行政机关只是立法机关的执行机关。但在实际生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能。在行政机关从事大量社会经济管理活动的同时，行政权也在授权立法、兼行部分准司法权、扩大自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大监督行政力度，完善监督行政结构，增强监督行政实效，以保证行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。

（二）监督行政的概念

我国行政法学界在关于国家行政管理的监督制度上存在着许多不同的概念表述，主要提法有“行政监督”、“监督行政”、“行政监督检查”、“监督行政法律关系”、“行政法制监督”等。在这些概念中，主要存在三种不同的内涵范畴：一是行政监督检查，指行政机关依据法定监督权，对行政相对人遵守法律、法规、规章，执行行政机关的命令、决定等情况所进行的监督检查活动。二是行政（或政府）法制监督，通常有广义和狭义的两种理解。狭义的行政法制监督，是指法律监督机关和依照法律规定有监督权的国家机关，对行政机关和公务员实施的监督；广义的行政法制监督，是指以政党、国家机关（包括立法机关、行政机关、司法机关）、社会团体、公民等为主体，对行政机关及其公务员实施的监督，其中包括行政系统内部的有关监督。三是监督行政或行政监督，一般认为这两个概念大体上与上述广义的行政法制监督相一致⁽²⁾。

所谓监督行政，是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对行政机关及其公务员的行政行为进行全面的监察、检查、督促等，以此确保国家行政权力在法定范围内运行。监督行政具有以下三个基本特征：

1.监督对象的特殊性。监督行政的对象是行政机关及其公务员，包括依法拥有行政管理权力的非行政机关组织及其工作人员。任何不拥有公共行政权力的其他组织或个人，均不属于监督行政的对象范畴之内。

2.监督主体的多元性。监督行政是一种全面的监督，各类监督主体对行政机关及其公务员的监督具有不同的功能和方式。多元的监督行政主体主要有：国家机关，包括国家权力机关（人大及其常委会）、行政机关（包括监察机关、审计机关等）、司法机关（人民检察院和人民法院）；政党组织，包括中国共产党和各民主党派；社会力量，包括人民政协、社会团体、企业事业组织、大众传媒和公民等⁽³⁾。

3.监督内容的广泛性。监督行政的内容是与行政主体及其活动相关的一个综合体系，涵盖了行政活动的各个方面。从结构上看，容纳了整个行政组织、行政部门和全部公务员的公务活动；从功能上看，涉及政府的政治、经济、文化和社会职能的各个领域；从过程上看，包括信息情报、政策抉择、计划规划、指挥协调等所有行政行为及其产品。

对监督行政概念作进一步的分析，可以得出以下两点认识：第一，有效的监督行政与法治密切相关。监督行政是为了保证国家行政权力在法定范围内和合法轨道上运行，这就要求行政机关及其公务员依法行使职权，有效的监督行政体制是法治社会的必要条件。第二，广泛的监督行政与民主密切相关。由哪些主体实施监督，直接反映了一个国家监督行政制度的性质，在本质上反映了一个国家民主的性质和程度。当对政府的监督来自社会大多数成员时，这个社会就是民主的。因此可以说，一个国家监督行政制度及其运行的完善性，在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。

（三）监督行政的原则

我国监督行政的实施，必须遵循以下四个基本原则：一是合法原则。监督行政的各项活动必须有法可依，有法必依，监督依据、标准、方法等要件与处理结果都必须与法律、法规的文义和精神相一致。二是公正原则。监督主体必须坚持原则，秉公办事，不徇私情，平等对待被监督者，切忌有意偏袒和蓄意歪曲。三是及时原则。要及时采取监督和纠治措施，迅速掌握证据和阻止违法乱纪行为，不给被监督者掩饰的机会，同时尽可能地挽回损失和负面效应。四是彻底原则。监督行政一旦实施，一般须有明确的结果，不能由于内外关系的复杂性或新问题的增生等任何原因而不了了之。若一时无法得出最终监督结论，必须一方面提供有关说明性原因，另一方面保留在必要时继续调查的权力。

另外，我国的监督行政不同于西方国家的权力制衡。监督和制衡的共同点在于对权力的约束。但监督侧重于从单向角度出发，是一种权力对另一种权力的制约；制衡侧重于从双向或多向的角度出发，是权力之间的相互对等的约束。监督强调由监督主体向被监督者发出的行为，制衡强调有关双方或多方互为监督主体和监督客体。监督者和被监督者在权力地位上可以有高低之分，甚至彼此悬殊；制衡双方权力地位较为平等，以分权鼎立为结构前提。我国习惯上使用监督概念而避免制衡概念，反映了我国权力关系的实际情况。当然，我国监督行政体制的确立与完善，虽然不采用西方国家分权制衡的监督形式，但可以吸取权力制衡的某些有益的经验，以此完善我国的监督行政制度。

（四）监督行政的一般程序

我国监督行政主体广泛，内容丰富，关系复杂，各类监督体系的程序和途径不尽一致。但一般说来，若以某个特定的监督主体的监督实践为一套完整的行为程序，可以对监督行政的一般程序作如下抽象描述：

1.明确依据和标准。监督主体必须充分掌握和明确领会监督依据和判断标准。监督行政的依据和标准，包括宪法、法律、法规和国家政策，有关党纪、政纪，有关具体职位的行为规范、职责要求，以及特定行政领域中的评价指标等。

2.收集材料和证据。广泛收集有关监督客体和监督目标的材料、证据及其他相关信息，以此作为正确监督的基础。材料证据包括文字材料、口头材料、录音和录像材料等。可以通过实地调查、审计、审查、检查、听取汇报等多种形式予以收集。

3.分析评价。依据既定标准，对掌握的有关材料进行分析研究，鉴别真伪，权衡轻重，并结合监督客体的实际情况作出客观评价，提出具体处理决定、意见或建议等。

4.实施处理。非权力监督主体的监督，例如政协、社会团体和公民个人的监督没有直接处置权，只有提出批评、意见和建议的权利。权力监督主体可以根据对材料的分析判断、审理结果或根据其他监督部门转送的处理意见，在法定职权范围内，运用适当形式对本次监督依法作出处理决定。

（五）监督行政的作用

“依法治国”、“依法行政”不仅要求国家行政管理有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，而且必须加强对行政机关及其行政行为的监督和约束。监督行政是我国社会主义监督机制中的一个重要组成部分，在依法行政、提高效率、优化政府形象等方面起着极为重要的作用，从而有力地促进国家行政管理的民主化、法治化、廉洁化和高效化发展。监督行政的作用一般包括预防、改进、补救和评价四个方面。具体而言：第一，监督行政的有效实施，可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进社会主义民主的健全完善；第二，可以防止政府和公务员滥用权力，教育公务员廉洁奉公，纠治和惩戒违法乱纪行为，消除官僚主义和行政腐败，保障政府依法行政；第三，可以维护社会稳定，促进社会主义经济建设的良好发展。