立法监督的对象

三、立法监督的对象、内容和方式

（一）立法监督的对象

立法监督的对象既包括立法过程，也包括立法结果（规范性文件），主要是监督立法结果。

1．对法律的监督。包括对法律的违宪审查和对全国人大常委会制定的非基本法律是否符合全国人大制定的基本法律的监督审查。前者是宪法监督问题，为现代宪政国家所普遍推行的制度，后者则为我国的特殊情况。

2．对行政法规的监督。由于政治经济等的原因，行政机关的立法活动有很大的独立性，甚至长期以来一直处于主导地位，制定了大量的法规，有些内容已直接影响了法的体系的和谐。为此，全国人大常委会加强对行政法规合法性的监督，对维护法制的统一和协调，对保证行政机关依法行政，维护公民权益，具有特别重要的意义。由于国务院的行政法规都不报全国人大常委会备案，全国人大常委会对行政法规的监督便主要是事后审查。

3．对地方性法规的监督。地方性法规与行政法规是否相抵触，审查主要由国务院来做，而处理则由全国人大常委会作出。全国人大常委会对地方性法规的监督分两种：（1）对自治性法规（自治区的自治条例和单行条例）进行审批和备案；（2）对省、自治区、直辖市制定的法规以及由它们批准的较大的市制定的法规进行备案，必要时加以审查。

4．对规章的监督。这主要属于国务院的职权范围，包括对国务院各部委规章与省级人民政府规章进行监督。

5．对授权立法的监督。这类监督原则上应由授权机关来实施，对国务院的授权立法，由全国人大常委会实行监督，而由谁对经济特区的立法如深圳、厦门、汕头、珠海等市人大及其常委会的授权立法进行监督，有两种意见：（1）由它的上一级人大（即广东省、福建省人大常委会）来监督；（2）由全国人大常委会监督。我们认为后一种意见更为合理。

6．对法律解释的监督。依宪法、法律的规定，全国人大对它的常委会所作的法律解释进行监督。对现实中存在的大量的司法解释如何监督，宪法未规定全国人大常委会对“两高”的司法解释有撤销权，但规定有监督“两高”工作的职权，所以，全国人大常委会可以对“两高”的司法解释加以监督。全国人大常委会有权对国务院的行政解释（行政法规的解释）实施监督，而国务院则对部、委的解释实行监督。

当然，在更广泛的意义上，还应包括对除上述以外的规范性文件进行监督。宪法和组织法有相似的规定，即县级以上的地方国家权力机关有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。所以，这种“决议”、“决定”、“命令”也应属于被监督的对象。

（二）立法监督的内容

实际上，立法监督的内容是监督立法行为，尤其是规范性文件的具体规定，包括以下两方面。

1．合法性。亦即立法权的行使要遵守宪法、法律等的规定，以及规范性文件是否与宪法、法律相一致。具体包含三个方面：（1）立法权限应当合法；（2）立法程序必须合法；（3）立法内容合法。

2．合理性。即立法权的运用和行使要符合客观规律，要适度，并且符合理性。这应从三方面来加以把握：（1）立法动机应当是建设性的；（2）立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；（3）立法权行使应当合乎情理。

（三）立法监督的方式

在国外，立法监督的方式有：国家元首的审查法案与拖延或否决方式；法院的司法审查和违宪审查方式；议会的质询、调查、审议、撤销、修改等；检察机关通过行使一般监督权可对行政机关、地方权力机关的立法进行审查、提出建议；执政党的立法审查；全民公决；社会协商立法等等。

在我国，立法监督的方式主要有以下几种。

1．批准。自治条例和单行条例须经批准后才生效。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市所制定的地方性法规须经省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

2．备案。须备案的法规、规章包括：省一级人大及其常委会制定的地方性法规，经省、自治区人大常委会批准的由省会市和较大的市制定的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案；经省、自治区人大常委会批准的自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，须报全国人大常委会备案；省一级人民政府制定的规章须报国务院和本级人大常委会备案；省会市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，须报省、自治区人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。另外，全国人大及其常委会授权国务院、广东省、福建省、海南省、深圳市等立法时，也相应规定了备案制度。

3．审查。这是对已公布生效的法律、法规、规章等实行检查监督，而不对制定过程中的规范性文件进行审查。提起审查的情况主要有：（1）因法定职权主动提起。有权机关在必要时随时可以对下属立法机关的立法进行审查。（2）因有关国家机关、社会组织和公民告诉而提起。（3）随法规、规章备案而进行。

4．清理。法律、法规、规章等的清理是立法机关对立法进行自我监督的一种有效手段。通过审查，发现和消除法律、法规、规章之间的矛盾、抵触和不协调现象。