监督行政概述

第一节　监督行政概述

监督，在英文中是supervision，super其本意为“在上”，vision其本意为“看”。从字面的翻译来看，监督就是上级对下级督察、督导的意思。在我国，监督一词最早见于《后汉书·荀彧传》，“古之遣将，上设监督之重，下达副二之任，所以尊严国命而鲜过者也”。⁽¹⁾这里所说的监督，是指对派出去打仗的将军进行监察、督导而设的官吏。关于监督行政的含义，综合我国学术界目前研究的主要成果，可以归纳为以下三种观点:

第一种观点认为，监督行政有广义和狭义之分。广义上的监督行政是指权力机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、公民、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。狭义上的监督行政是指国家行政机关内部对自己和自己的工作人员的监督。广义的监督行政包括狭义的监督行政。⁽²⁾这是当前学术界的一种比较普遍的看法。

第二种观点认为，凡是对国家行政机关及其工作人员所进行的监督，都可以称之为监督行政。它可分为内部监督和外部监督。所谓内部监督是指对行政机关内部所进行的监督，它包括对行政机关内部的一般监督和专门监督等。所谓外部监督，是指国家行政机关之外的一切享有监督权的监督主体，对国家行政机关及其工作人员的监督。⁽³⁾这种观点同第一种观点相比区别不是很大。只是外部监督较之广义的监督行政相比少了行政机关自身的监督这部分内容。

第三种观点认为，上述两种观点实际上是用监督来解释监督，其重点是表述监督行政的主体和客体是什么，至于监督行政的本质要求是什么，则没有论及。“监督”一词从词源上看，无论中外其本意均为上级对下级的督察、督导活动。进一步分析，便会发现“监督”一词蕴含着制约与管理双重含义。制约与管理是“监督”最本质的含义。因而，这就决定了监督行政也具有制约与管理的双重含义。“制约”意义上的监督行政，其本质内涵是为了制约行政权力，即保证行政权力的良性行使，使有权力的人不至于滥用权力，一旦滥用权力就必须受到惩罚。要有效地制约行政权力，就必须建立合理的行政监督体系，对行政权力进行监督制约。“管理”意义上的监督行政，也就是行政控制，是指本着完善、改进行政管理的目的，对行政机关及其工作人员的行政行为所实施的检查、督导活动。⁽⁴⁾我们认为，第三种观点是比较科学的。

所谓监督行政就是对国家行政机关及其工作人员的管理与制约。管理与制约意义上的监督行政，主要指拥有监督行政权的主体为了使国家的宪法、法律、法规和规章得到贯彻、执行，维护国家政令统一，实现管理目标而依法对行政机关及其公务员所进行的一种控制活动。具体来说，主要包括人大监督、司法监督、社会监督。