从完善地方立法程序入手提高地方立法质量

三、从完善地方立法程序入手提高地方立法质量

1.重视立法的前期准备工作，深入调查研究，做好地方立法规划

相比我国普遍不重视立法前期准备的现状，西方各国都明确规定了立法规划和论证制度，英国还成立了立法规划委员会作为议会的下设机构，足见其对立法前期准备工作的推崇程度。⁽⁶⁾具体而言立法的前期准备包括立法预测、立法规划和立法论证等组成部分。实践表明，全面了解和掌握实际情况，是科学立法的前提和基础。地方立法工作中存在上述问题，很重要的一点就是因为法规起草部门和立法机关调查研究不够深入，对实际情况，特别是立法所要重点解决的问题，了解得不全面、不透彻。著名法学家张友渔先生说:“制定和修改法律一定要结合实际，抓住一个时期带有普遍性和长期性的问题。”⁽⁷⁾要抓住普遍性和长期性的问题就离不开调查研究。有学者认为，法律不是被创制的而是被表述的。⁽⁸⁾这也表明立法其实受经济和社会发展状况，人民的思想认识水平甚至地理环境的影响。而决定立法成败的诸多因素是深藏于各种社会现象之后的，要比较全面和准确地把握这些因素是非常困难的。只有立法者进行深入细致的调查研究工作，才能制定出符合社会发展要求的法律。从另一个角度来说，法律是通过利益的分配来调整各种纷繁复杂的社会关系的。立法者只有洞悉了社会各阶层和利益集团的利益要求，并且明确哪些是需要通过法律来保障的正当利益，才能制定出最大限度地满足公共利益的法律。英国著名法学家边沁在《立法理论》一书中明确指出:“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一切思考的基础。了解共同体的真正利益是什么乃是立法科学的使命所在，关键是找到实现这一利益的手段。”⁽⁹⁾某种程度上说立法前的调查研究和权利义务的配置是整个立法过程中最复杂也最重要的工作。

经过调查研究以后就要着手编制地方立法规划。制定立法规划，是提高地方立法质量的重要措施，可以有效防止匆忙立法和不必要的立法，最大限度地减少立法工作中的盲目性和无序性，使立法做到既有现实性，又有科学性，既统筹兼顾，又突出重点，既注重当前，又顾及长远，从而发挥整体效应，有利于发挥地方人大常委会在立法中的主导作用。也只有周密细致的立法规划才能保证地方立法的总体协调，从而增强可适用性。同时地方立法机关积极主动地编制立法规划也可以有效防止部门利益的膨胀，保障广大人民的合法权益。同时在编制地方立法规划的过程中除了制定年度立法计划更要重视中长期立法规划的制定。比起年度立法计划来，中长期立法规划对于从根本上提高地方立法质量具有更加直接的作用。只有长期、中期、短期规划并重才能使立法规划制度发挥应有的功能。而且在编制地方立法规划的时候还要多关注国家立法和上一级立法机关的立法动向，这有利于使本地立法更加契合整个法制建设的进程。

要在地方立法过程中充分发扬民主，在地方立法的准备阶段就应该有所体现。地方立法机关每年计划制定什么法规，都应当提前向社会公告，征求有关组织和公民的意见，在综合平衡的基础上制定出年度立法安排。立法机关在制定中长期立法规划时更应当通过一定形式为社会所知。针对法规草案中所涉及的有关专业性、技术性问题，立法机关可以邀请有关专家学者和社会各界人士专题进行研究、论证，增强立法决策的科学性。

2.提高地方立法起草过程中的民主性与科学性，立法应最大限度地体现民众的呼声

法律的起草在地方立法过程中有着非常重要的作用，虽然草案并不等于最后的法律，但是整个法律的审议过程都会受到法律草案的引导，就是最后通过的法律也会打上法律草案的烙印。目前我国地方立法中法律草案的拟订通常是由政府相关部门和人大常委会下设的专门委员会完成的。这样的法律起草模式显然是起草主体太过局限了，非常不利于广泛采纳各方面的意见，更为部门利益的膨胀埋下了祸根。因此必须改革现有的法律起草制度，推行多元立法，使各阶层和利益集团都有表达自己利益要求的机会。在法规的起草过程中，要给予利害关系人和利益相对人发言的机会，并尽量避免法规起草主体的组成人员在利益上过于一致。在地方立法中，有很多事项涉及很多专业知识和技术问题，仅仅有法律知识和一个部门的工作知识和经验是远远不够的。对涉及几个部门职责的法规案，应由政府法制办或者人大的有关专门委员会牵头，组成政府有关部门参加的法规起草班子，也可以由人大常委会工作机构会同政府法制部门共同起草，以保证法规草案能及时、准确地起草和出台，必要时可吸收有关方面的专家参加起草工作，对一些理论性、专业性强的法规草案也可以委托大专院校、科研机构、专家教授起草。还可以通过招标的方式起草，最终择优采用或取长补短。重庆市在2002年就曾委托律师事务所起草《物业管理条例》，因为律师的专业性以及利益的中立，有效地平衡了各方利益，使该法规具有了较强的可操作性。⁽¹⁰⁾今后的地方立法实践中要尽量实行起草回避制度，行政机关在有关自己职权事项的立法活动中要主动回避，以此来防止政府部门为相对人设定过多不合理的义务。

即使有些专门性问题政府起草比较合适，地方人大也应该提前介入法律起草的过程，掌握法规起草的主动权。人大的专门委员会介入法规起草工作，至少有以下几点好处:一是可以发挥其专业和法律知识方面的优势，在维护法制统一和立法技术方面提出意见，给予指导；二是其所处的位置和角度相对超脱，可以避免或减少部门利益方面的内容；三是可以提前研究法规的内容，掌握法规中的难点、重点和焦点问题，为常委会审议法规草案做好准备。

为使制定的法规具有坚实的群众基础，更具合理性和可操作性，在法规的起草阶段和审议阶段，都应当公开广泛征求意见。一是征求相关部门、相关单位和上级机关的意见；二是征求专家、学者的意见；三是要征求管理相对人的意见，特别是涉及公民、法人和其他组织切身利益，需要设定普遍性的市民义务的法规草案，要通过报纸、广播、电视、网络等媒体向社会公布。

地方立法起草过程中除了要发扬民主，限制部门利益以外还要充分体现本地区的特色。可以说体现地方特色正是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，目前，地方立法出现的趋同性，应当值得人们认真思考和研究。地方立法要把主要精力用在本地实际情况和民风民情的调查研究上，要结合本地实际情况，真正制定出具有个性和地方特色的法规，为本地的经济和社会发展创造良好的法制环境。

地方立法在起草过程中也应该注意立法技术的问题，作到结构和语言的规范和合理。尽量避免口号性条文的出现，更不能重复上位法已有的内容。在条文的设置上，凡没有本地区细化和补充内容的上位法条文尽量不引，凡其他法规中已经规范了的事项不再重复，凡没有实际意义的条款均不再设，尽量避免对上位法的照抄照搬，剔除一些没有实际意义的常设性条款。

3.严格遵守地方立法的审议程序，大胆引入辩论制度和逐条审议制度

立法的审议在地方立法中的重要性是不言而喻的。为了使审议的过程更加科学有效，我们应该建立审议过程中的辩论制度和表决环节中的个别条款单独表决制度。法规审议过程中的辩论制度，是指人大代表或常委会组成人员对法规草案中的重大问题及个别有争议的条款进行辩驳以弄清是非的制度。实行立法辩论制度，有助于防止和遏制立法专断，使法规草案的内容尽可能体现多数人大代表或常委会组成人员的意志。经过辩论以后，要使得正确观点得到多数代表或常委会组成人员的认同，应当在法规草案的表决环节上建立个别条款单独表决的制度。凡是审议过程中代表或常委会组成人员有重大分歧的条款，进入表决环节以后，应当先表决这些特定条款，然后再就整个法规草案进行表决。

关于逐条审议制度一些地区已经进行了试验，而且取得了非常良好的社会效果。在《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》立法过程中，对占道经营的违法行为，执法部门是否应暂扣其物品，湖北省人大常委会组成人员有分歧意见。以往，对类似分歧意见的处理，经过说明后，要么事先删除，要么予以保留，只有一种方案提供表决。这就使得一些常委会组成人员在表决时很犯难:投赞成票，又不赞同其中的某个条款；投反对票，又觉得绝大部分条款是自己认可的，不能因为一两个条款而“否决”了整部法规。湖北人大法制委员会向主任会议提出了上述条款进行单独表决的建议，主任会议采纳了该建议并提交常委会会议表决。最终的法律文本中没有载入可以暂扣违法经营者物品的规定，而整部法律的其他规定得到顺利通过。这看似立法程序的一个细小变化，但它反映了我国地方立法理念的转变，对立法质量的提高具有非常深远的影响。

4.立法，修改与废止并举，及时进行立法清理工作

改革开放的20年也是我国地方立法蓬勃发展的20年，各有地方立法权的地区每年都有新的法规颁布。相对于大量的立法活动而言，对已有法规的清理就显得非常乏力。各地都在努力地通过创制新的法律来调整日益复杂的社会关系，似乎今天与昨天的社会状况是完全割裂的。其实众多法律当中所确立的制度本身也是一种非常稀缺的资源，人的创新能力并不是无限的。所以我们在不断立法的同时也要注意从已立的法律当中寻求一些合理的成分，并加以利用。从这个意义上说，对已有法律进行适时的修改就不会像重新立法那样耗费巨大的人力、物力资源。有些时候还会有重新立法所不可比拟的优势。近几年地方人大常委会在认真清理法规的基础上，修改了一大批法规，废止了一部分法规，但目前仍有一些法规需要进一步研究和鉴定。法规的修改和废止同新立法一样同等重要。各执法部门、人大各专门委员会，要继续抓紧调研、评估、论证，凡是与上位法和国家现行政策不一致的内容和过时的内容，原则上都要改；有些长期不用，又修改价值不大的法规要废止。

只有认真对待地方立法的每一个环节，努力创新，才能开创地方立法的新局面，并从根本上提高地方立法的质量。

【注释】

(1)陈中泽、郑治帅，武汉理工大学文法学院。

(2)参见赵颖坤:《当代中国立法的社会背景分析》，载《立法研究》2003年第4卷，第7页。

(3)参见赵颖坤:《当代中国立法的社会背景分析》，载《立法研究》2003年第4卷，第9页。

(4)参见李小娟:《京、津、沪、渝立法程序之比较》，载《立法研究》，2003年第4卷，第323页。

(5)参见周文轩主编:《武汉市地方性法规汇编》2002年，第490页。

(6)参见曹海晶:《中外立法制度比较》，商务印书馆2005年版，第231页。

(7)张友渔:《建立健全社会主义民主与法制》，载《张友渔文选》(下)，法律出版社1997年版，第531页。

(8)参见周旺生:《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第40页。

(9)［英］吉米·边沁，李贵方译:《立法理论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第1页。

(10)参见文心:《重庆:西部的梦想，提速的变化》(上)，载《中国律师》2006年第7期，第38页。