民族自治地方立法的现状与完善

作为国家长治久安的重要战略，民族自治地方立法是否完善，直接关系到民族区域自治地方经济、社会、文化等发展的繁荣与否。尽管我国民族自治地方立法取得了较为巨大的成就，但其中仍然存在着一些值得注意的问题。只有不断完善民族自治地方立法，充分认识加强民族自治地方立法的必要性，才能为民族工作的具体展开奠定良好的理论和实践基础。

一、民族自治地方立法取得的成就

《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施以来，民族自治地方立法，如民族自治地方的自治条例、单行条例、变通补充规定在数量上都有了明显的增多，对民族团结、民族地区经济繁荣起着重要的促进作用。综合本年度学者们对此问题的探讨，民族自治地方立法取得的成就主要表现在以下几个方面。

（一）立法结合当地实际

民族自治地方立法，要根据国家出台的一系列优惠政策，从具体的实际情况出发，用自治法规形式体现出来，并为指导民族自治地方实践提供有效依据。同时，民族自治地方的自治机关要加强制定自治法规，为民族自治地方的群众更好地主张权利及其权益保护等提供坚实的法律保障。在此指导下，大部分民族自治地方都能够根据其规定，结合当地的实际情况修改自治法规。主要体现在民族自治地方自治机关在立法之前，针对立法项目，对其进行深入的调查研究，并广泛征求、听取意见，充分表达了民意。在提高民族以治地方立法质量与效率的同时，切实保证其所指定的自治法规，能够真正反映人民群众的意志，突出体现人民群众的利益。

以贵州省为例，以1983年7月制定《紫云苗族布依族自治县执行〈中华人民共和国婚姻法〉变通规定》为始，启动贵州省民族自治地方立法工作以来，“截至2013年，贵州省民族自治地方先后制定了98件、修改了22件（次）、废止了18件自治条例、单行条例或执行国家有关法律的变通规定（以下简称‘变通规定’）”，民族自治地方立法工作顺利有序进行。贵州省民族自治地方的上述立法，符合《宪法》《立法法》《民族区域自治法》的有关规定和相关法律的基本原则，反映了贵州省民族地区少数民族的政治、经济、文化特点，体现了贵州省民族自治地方改革开放的立法精神。

为此，“贵州省民族自治地方立法要进一步突出民族特色和反映地方特点。一是要着眼于本地的特殊需要，体现本地特点。二是要注重提高立法质量，注意法规的针对性和可操作性。民族自治立法内容一旦能够真正实现本地化、具体化、明确化和具有针对性，民族自治地方就可以从中获得更多的发展实惠。”^[1]这是民族地方根据实际情况进行立法的根本所在，也是立法与现实相结合的现实需要。

（二）立法数量递增

近些年来，民族自治地方立法在实践与探索中的不断发展与完善，证明了民族自治地方立法所取得的显著成就。

据相关统计数字表明，“到2000年年底，全国155个民族自治地方包括5个自治区、30个自治州、122个自治县（盟）中只有133件自治条例、280件单行条例，以及民族自治地方根据当地实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法等法律制定的65件变通规定和补充规定。”^[2]而截至2011年8月底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部^[3]。可谓数量不断递增。具体以贵州为例，“截至2013年，贵州省民族自治地方现行有效自治条例、单行条例和变通规定有80件，约占贵州省327件现行有效地方性法规的24．5%。这反映出，经过30年来的立法实践，贵州省民族自治地方的立法数量逐渐增多、质量逐步提高、立法的生命周期也在延长”^[4]的现实情况。

民族自治地方立法的增多，不仅有利于民族自治地方在经济、社会、文化等各项事业的快速发展，而且还能使我国的社会主义法治进程不断推进。比如，对青龙县自治法规现状了解后我们就可以发现，他们在结合实际情况后对自治县的自在法规作了相应的修改，但是在数量上其实并没有增多，自治法规还未能将一些内容纳入其中。尽管如此，通过学者们现有的研究成果已经可以说明，我国大多数的民族自治地方的自治法规在数量上仍呈增多趋势，即全国的自治法规在数量上是有明显增多的，这方面取得的成就值得肯定。

（三）立法范围扩展

所谓“民族自治地方立法”，包括自治条例、单行条例、变通补充规定这几种形式。其中，自治条例是《宪法》与《民族区域自治法》等法律关于民族区域自治制度的具体化。然而，自治条例不可能对民族自治地方的具体问题做出全面的规定。所以，自治条例的制定可以为单行条例的制定提供依据，相反，单行条例又是自治条例原则规定的具体化。单行条例对民族自治地方自治权所做出的具体细化，有利于自治条例原则规定得到进一步的实施。

近些年来，民族自治地方的单行条例涉及的内容逐渐扩展，本着突出民族自治地方特色的原则，包括民族教育、民族传统文化、资源开发保护、旅游、环境保护以及土地、森林、草原管理等多方面，变通补充规定了涉及对婚姻法、义务教育法、继承法等法律的变通或补充，扩展了民族自治地方立法的内容。但“充实丰富单行条例的立法内容，需要各级民族自治地方在遵守宪法、法律的前提下，立足于民族地方实际需要，适时地对现行单行条例内容进行修正，结合本民族的经济、文化、政治发展状况，提高单行条例内容的创制性和变通性，使得单行条例立法建设能够更好地推动民族自治地方社会经济全面发展”^[5]，促进单行条例的实施效果。

民族自治地方立法的制定及其立法范围的不断扩张，不但巩固了民族自治地方的法律地位，还为民主政治建设，维护社会稳定，繁荣民族地区的经济、社会，实现民族工作的科学化与民主化等实际问题的解决发挥了积极作用。

二、民族自治地方立法存在的问题

通过上述论述，我们可以发现：我国民族自治地方立法已经取得了一些可喜的成就，但仍然存在着一些问题值得继续关注。综合学术界这一年来对于民族自治地方立法的各种讨论，其主要问题如下。

（一）民族立法基础薄弱

由于民族自治地区的地理分布，大多位于西南、西北、东北等经济发展较慢的地区，对民族立法的研究也较少。同时，受民众的认知水平等方面的诸多制约，民族地方立法的进度也相对较慢。从青海省的实际情况来看，果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州、黄南藏族自治州等几个州均为少数民族自治州，该地区从事民族立法的干部都有着较为丰富的民族工作经验，但他们大多缺乏系统性的民族立法理论和立法技能的培训与掌握，使得民族立法缺乏较为科学的理论基础作指导。加之该地区群众多以游牧业为主，所以，一般群众都难以参与到立法过程中，这些导致民族立法施行远远达不到预期的效果。比如，“湖北省民族自治地方在开展民族自治立法活动时，尚未充分利用民族立法的变通权、没有充分体现民族地区的特色与优势，尤其缺乏对少数民族公民权益的特殊保护，甚至在制定自治条例、单行条例过程中，存在简单抄袭、盲目照搬我国法律的行为，脱离了本民族自治地方历史文化环境及民族习俗，立法形式化非常严重。”^[6]

（二）立法内容不全面

就民族自治地方制定的单行条例而言，民族自治地方立法内容并不够全面。我国民族自治地方制定的单行条例的内容，大多局限于义务教育、民族语言文字、自然资源与环境保护、人口与计划生育、野生动植物保护、民族风俗习惯等领域，而对民族自治地方自身在地方经济建设、财政税收金融、对外贸易、少数民族合法权益保护方面，则缺少专项的自治法规调整措施。另外，就各民族自治地方制定单行条例的民族地方特色而言，单行条例的内容在一定程度上，还存在着大量照搬国家法律、行政法规的条款，并没有从实际出发，结合民族自治地方的政治、经济、文化特点，制定相应的单行条例，更缺乏积极主动运用立法权实现经济自治权的精神。为此，单行条例的地方民族特色并不是很突出。

另外，“自治州、自治县制定的自治条例、单行条例，缺乏关于少数民族传统文化保护、民族教育问题，以及发展民族自治地方经济建设等内容的相关配套法规，同时，还缺乏发展经济的立法内容。”^[7]截至2014年，民族自治地方制定现行有效的自治条例和单行条例300多部，但着眼于改革、发展和体现市场经济要求的内容比较少，而且为数不多的关于经济的条款大多都是复制《民族区域自治法》的内容。在全国155个民族自治地方中，还有26个民族自治地方特别是五个自治区的自治条例尚未颁布，许多经济活动领域还尚未制定出相关的法规，严重影响了民族自治地自治机关行使经济自治权，阻碍了民族自治地方经济的发展。

（三）立法程序存在不规范

为了更好地适应民族自治地方社会、经济、文化的发展，立法的程序合法就是为了更好地保障个体群众的权利。从实际情况来看，现有的民族自治地方立法，仍然存在着很多不合理的地方。比如，民族自治地方立法的名称不太规范，很多名称与上位法的名称相同；立法语言粗糙且缺乏规范性，政策性语言较多；逻辑结构不太严谨，部分法律还存在上位法，但并不直接标明上位法，而用相关的法律法规予以代替。在立法的实践过程中，单行条例的制定，长期以来主要是由民族自治地方政府相关主管部门起草的，这样就容易因为保护部门利益，从而造成行政权力不适当的扩张，影响单行条例立法自治权的有效发挥。此外，“现行立法仅简要规范了单行条例的报批程序，对立法听证、审批期限等具体程序均未明确规定，不仅容易造成立法效率降低，并且使得立法内容的民主性原则亦得不到充分保障”^[8]。

（四）立法变通缺乏创新性

我国民族自治地方立法的变通，主要集中于教育、森林资源、水资源、矿产资源、婚姻、计划生育等方面，却没有对民族自治地方在社会经济进程中所遇到的特殊问题进行整体性规制，未能变通性地运用地方立法权解决冲突与矛盾。在青海省24个民族自治地方立法的条例中，基本上都是集中于义务教育、藏语文教育、水资源、矿产资源、计划生育、宗教信仰事务等领域，且集中的领域都不直接体现利益关系。在金融、财政管理、投资贸易、资源开发、社会保障等领域的变通则较少。“长期以来，青海省各自治州、县的立法变通权都未能得到有效发挥，这主要是由于相关部门缺乏创新性，对制度把握不足。大多民族自在地方立法，都是对上位法的简单阐释，甚至照搬，不具有实用性和创新性，从而难以对新生事物做出规范挑战，导致无法可依的尴尬局面。”^[9]这是对立法变通权认识不足的地方，也是一些民族自治地方立法过程中缺乏创新性的重要体现。

三、民族自治地方立法的完善

重视民族自治地方立法工作，加大宣传民族自治地方立法的必要性和重要性，是我国政府处理民族关系、和谐民族关系的重要环节。如果不充分行使立法自治权，其他自治权的行使也将会失去法律依据；民族地方的经济发展、社会进步将缺少法律保障，整个民族区域自治制度就不能真正地得以充分贯彻落实。为了更好地提高民族自治地方立法的水平，不断完善民族自治地方立法，学术界主要提出了以下建议。

（一）提高民族自治地方的自治意识

提高民族自治地方的自治意识，需要从民族自治地方自治机关的自治意识和民族自治地方群众的自治观念做起。只有使民族自治地方的自治机关加强了自治意识，才会使得立法机关人员认识到立法自治权的重要作用，才能促进民族自治地方充分行使立法自治权，才能使民族自治地方人民群众的自治意识有所提高，才能有效地实践民族自治地方立法。

所以，“国家应持续重视民族自治地方立法工作，加大宣传民族自治地方立法的必要性、重要性，使民族自治地方对立法自治权有一定程度的认识。使其认识到，民族自治地方立法是依照《宪法》《立法法》《民族区域自治法》规定赋予民族自治地方的一项重要权利，并且民族自治地方的立法自治权在所有自治权的基础性地位”^[10]。具体而言，一方面，上级国家机关要严格遵守法律、法规，尤其是贯彻落实《民族区域自治法》以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的有关规定，做好实际的调研工作，充分了解民族自治地方的情况，对其进行分析总结，从而制定相应的单行条例等。另一方面，民族自治地方也要积极向上地争取支持和帮助，寻求借力发展。

另外，作为民族自治地方的建构主体，民族自治地方的群众、自治法规服务的对象，其自治观念的提高显得尤为重要。只有在民族自治地方的自治机关的引导与帮助下，做好自治法规的宣传和普及工作，才能使民族自治地方的群众认识到自治法规的作用，才能在工作与实践过程中，运用自治法规解决实际问题，实现个体权利的根本性维护。

（二）完善民族自治地方的立法主体

针对民族自治地方存在的立法主体不完善的问题，应该有针对性地对立法主体进行完善，改变“立法主体过窄”^[11]的现象。民族自治地方的立法机关人员素质，一定程度上影响着民族自治地方立法质量的提高。这就要求民族自治地方的人大代表在熟悉《宪法》《立法法》等基本法律的同时，更要对民族法律法规的内容和立法程序等要求熟练掌握，要坚持“有法可依、依法办事”的法制观念。

从扩大立法主体的范围来看，作为一项专门的立法工作，同时又需要有极高的技术含量支撑，确实需要深入实际，做好相应的立法工作，特别是立法主体的扩大。但自治条例与单行条例的制定权限，一般说来是民族自治地方的人大这一立法主体，不太利于民族地方立法的推进。因而，如果统一地将自治条例、单行条例、变通、补充规定的立法主体扩大为民族自治地方的人民代表大会及其常委会。这样就不仅可以节约立法成本，提高立法效率，还符合民族自治地方立法效益的要求。为此，“各级民族自治地方自治机关必须改变‘不愿’‘不敢’运用单行条例立法权的被动立法观念，积极提高自治立法的积极性和主动性，努力创造有利的立法环境，加快单行条例的立法步伐。民族自治地方应加强培养一批具备专业立法知识与立法工作能力，能对民族自治地方的发展状况及特点有全面和较准确的认知的立法工作人员”^[12]。如此，才可以既节约立法成本，又可以按照国家法律，提高立法质量及其实施效果。

（三）扩大民族自治地方的立法内容

关于民族自治地方的立法内容之扩大，学术界讨论最多的就是经济立法和教育立法的制定。

从经济立法来看，正如邓小平所言：“实现民族区域自治，不把经济搞好，那么自治就是空的，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”^[13]可见，经济立法是少数民族地区经济发展的基础。针对目前民族自治地方经济缺乏有效法律保护的现状，学者们大多认为，必须加快制定民族自治地方的经济立法。在自然资源丰富的民族自治地方，当地政府应大力发展民族地区产业，注重调整产业结构，充分利用矿产、农产品、旅游等自然资源，建立民族产业示范区、生态区、产业链条等，积极促进民族地方立法。

从教育立法来看，民族自治地方要做好重视知识、尊重知识的宣传工作，积极培养、支持子女进一步深造学习。同时要发挥国家教育优惠政策的作用，完善人才培养与引进机制，针对高考加分及骨干生的政策两方面采取措施，为民族地区的经济发展提供强大的智力支持。当然，除了经济立法和教育立法外，其他涉及提升民族地区经济、社会发展的立法内容，也是值得全面考虑的。

（四）加强民族自治地方的立法监督

关于加强民族自治地方的立法监督问题，本年度学术界的观点可以总结为以下三个方面。

第一，完善民族自治地方立法的审批程序，这是民族自治地方立法顺利通过的重要保证，还可以改善民族自治地方立法的周期，体现民族自治地方立法的民主性。比如，上级机关的审批标准应明确规定，体现出适当性、不违背上位法及合法性。

第二，明确民族自治地方立法审批的裁量标准。针对自治地方立法的随意审批或是不通过的现象，而自治机关对于自治法规法案未能通过的原因，又不能及时得到答复的，尤其是立法自治权受到侵害时，法律也没有具体响应的救济措施情况下，要协调好中央国家机关各部门职权与自治区自治权范围的关系。同时，加快自治区自治条例的制定，并在《民族区域自治法》或自治区的自治条例中明确规定裁量的标准，使自治区的裁量有法可依，保证自治州、自治县的自治条例与单行条例审查工作的顺利进行。

第三，健全民族自治地方立法权利救济制度，这不但有利于民族自治地方立法的权力得到救济，也是立法自治权得到充分行使的重要保证。

四、民族自治地方立法完善的必要性

民族自治地方立法，是我国立法体系的一大特色。可以说，它在我国立法体系中占据着至关重要的地位。完善的民族自治地方立法，是巩固和发展和谐民族关系、维护少数民族利益的根本所在，更是社会稳定经济发展的必然选择。具体来说，民族自治地方立法完善的必要性，可以从以下三个方面来理解。

（一）有利于国家宪法、法律的实施

民族自治地方的立法，能够有效地保证国家宪法和法律在地方社会中的实施。根据实际情况做出变通，能够补充国家立法的不足，更能采用适当的路径解决地方事务，规范民族自治地方的社会关系、民族关系，健全社会主义法制。

以自治条例为例，各民族自治地方只有从本地区、本民族的现实需要和具体情况出发，在遵守国家宪法、法律的前提下进行制度创新，注重其适用性和可操作性，才能准确把握民族自治条例应该规范的主要内容。因为，宪法是国家的根本大法。宪法中有关民族自治地方立法自治权的规定，是自治区自治立法的基础和基本法律依据。关于民族自治区立法自治权，《宪法》115条、116条已经做出了具体的规定。此外，《民族区域自治法》等基本法律，对民族自治地方的立法权予以了规定，也是民族自治区立法自治权的法律根据。

可以说，民族自治地方立法的完善与发展，需要《宪法》和《民族区域自治法》提供法律依据，与此同时，民族自治地方立法的不断完善，以及解决民族地方立法的各种经验与教训等，也有利于我国宪法和法律的有效实施。

（二）保障民族区域自治制度的贯彻落实

我国《宪法》《立法法》《民族区域自治法》均赋予民族自治地方享有立法权，可以根据自治地区的情况，对法律、行政法规进行变通施行。民族自治地方依法行使地方立法权，是其自治权的一个重要表现，为区域自治的实现提供法律保障。尤其是十八大报告关于民族区域自治制度的进一步论述，“把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”，这就要求民族自治地方不断完善立法工作，为民族自治地方的社会经济、文化的发展、民族自治地方人民群众的合法权益提供法律保障^[14]。真正地保障民族区域自治制度的贯彻与落实，促进民族自治地方立法的完善。

（三）是构建和谐社会的必然选择

健全的民族自治地方立法，可以对民族地区的政治、经济、文化、环境等各方面产生重要的积极影响，带动地方社会的立法及其经济、社会发展。实施民族立法后，各民族自治州、自治县的经济都得到了飞速的发展。但毫无疑问的是，民族地区与其他地区，尤其是同中东部发达地区的经济差距还是比较大的。

以青海省为例，6个自治州和7个自治县，人口不足100万，贫困人口较多，6州7县工业基础薄弱。如玉树州，该州主要以农牧业为主，农牧业发展缓慢且技术、资金方面短缺，外资引进、人民生活水平、GDP增长率等主要衡量经济发展的指标均低于省内民族自治地区。如果这些情况长时间得不到改善的话，民族地区经济与其他地区的差距就会不断拉大，少数民族群众的生活水平就得不到平稳的提高，这将与我国实现共同富裕的目标相背离，同时也会影响各民族之间的和谐相处与发展。

因此，从法律层面对民族地区的社会、经济、教育等做出指引，维护国家宪法、法律的尊严，是构建和谐社会的必然选择。