长阳自治县民族立法的实践与思考

长阳地处鄂西南清江中下游，是土家族的发祥地和土家人聚居的地方，1984年经国务院批准建立长阳土家族自治县。之后相继制定了《长阳土家族自治县农村合作医疗条例》《长阳土家族自治县清江库区管理条例》《长阳土家族自治县老年人权益保障条例》等多部法规，近30年来在民族立法方面进行了大量的实践与探索。截至2012年年底，共制定、修改、废止法规26件，其中修改9件、废止1件，现存有效的自治条例和单行条例16件。其内容涉及政治、经济、文化、环境保护等多个领域，不少在全国同级民族自治地方属于首创，对规范本地方的自治行为、促进经济和社会发展、保护和发扬民族文化、推动生态和民生建设、推进依法治县发挥了不可替代的重要作用。

一、长阳民族立法的主要做法和特点

（一）依法立法

经过多年努力，我国已建成了完备的法律体系，随着《立法法》《民族区域自治法》及相关法律法规制定，民族自治地方的立法有法可依，长阳民族立法的全部实践都凸显出依法立法的特点。首先是依法行使自治县的立法权，做到“有为而不越位”。根据《宪法》和有关法律精神，自治县在民族立法方面享有一定程度的自主权、变通权、补充权。因此，自治县的立法工作者始终把民族立法的过程当作自身的学法过程。从而有效地避免了自治县制定的法规与《宪法》和其他相关上位法相抵触、相冲突的情况发生，保证了自治县立法的有效性和权威性。

（二）按需立法

长阳是革命老区，也是国家扶贫开发的重点县，发展民族经济，带领人民群众脱贫致富奔小康，是自治县的长期任务和工作重心。为此，自治县坚持把民族经济立法作为重点，在立法选项上，属经济建设范畴的就有13项，占一半以上。为加强自治县内清江库区的保护和合理开发利用，1996年制定了《长阳土家族自治县清江库区管理条例》。进入21世纪，县域经济发展与人民群众对生态环境的保护的矛盾日益显现和突出。为促进民族经济科学发展、保护良好生态、保护人民群众的合法权益，《长阳土家族自治县生态环境保护条例》《长阳土家族自治县矿产资源管理条例》《长阳土家族自治县旅游条例》等相继出台。

（三）勇于开拓

长阳的民族立法坚持从自治县的实际出发，勇于涉及别人未涉及的领域，体现出立法工作的开拓性。长阳是我国农村合作医疗的发祥地，也是国家新型农村合作医疗的试点县；自治县山清水秀、风景秀丽，清江画廊已建成国家5A景区；土家族民族文化底蕴深厚，长阳民间歌舞享誉海内外……这些独特的民族和地方特色，催生出自治县的《新型农村合作医疗条例》《旅游条例》《民族民间传统文化保护条例》……选项新、数量多、质量高，受到了上级立法部门的肯定和同行们的推崇。仅2012年就有来自湖南、安徽、浙江、辽宁、甘肃、河南、广西等省（自治区）的十多个民族自治县的人大常委会代表团到长阳就民族立法进行专项考察。

二、进一步做好自治县民族立法工作的思考

（一）强化民族立法意识和责任感

立法是权利也是责任。因此自治县的立法工作者必须要有强烈的立法意识和高度的立法责任感。立法，特别是县级民族地方的立法，具有较强的时效性。时效性的丧失，就意味立法价值的丧失。错过了立法的时机，就会失去立法的必要。对原有法规的修改、废止的滞后或不当提前，都会产生负面影响和不良后果。缺乏立法责任感和立法水平，就不可能有高质量的民族立法。正确运用立法权，牢固树立立法为民，民族立法就会水到渠成、硕果累累。

（二）处理好突出民族特色和坚持法制统一关系

民族立法，必须要有民族特色，否则，自治县的立法权就失去了必要性和合理性。民族特色应该表现为对民族风俗习惯的尊重、对民族文化和民族语言文字的认同，体现党和国家对民族地区经济和社会发展的关照。自治县在国家的立法体系和民族立法体系中，属于最低层级，所有的立法都是下位法，下位法的所有条款都不能违背宪法和法律以及对民族地区所作的规定。立足本县实际体现民族特色，吃透上位法精神做到法制统一，这是自治县立法的两条生命线。

（三）建设一支够数量、高素质的民族立法队伍

立法是一项十分严肃而又艰辛的工作。要广泛学习，要调查研究，要动脑动手，要独立思考也要协调配合。县级民族地方的立法更具艰巨性和挑战性，没有一支高素质的立法队伍就难以担起民族立法的重任。但目前的立法队伍与民族立法的现实要求普遍存有一定的差距。进一步做好民族立法工作必须建设一支够数量、政治素质高、业务水平精的立法队伍。从长远的角度看，需要培养和引进一批具有较高专业素质的民族立法人才，逐步实现民族立法队伍的专业化和年龄结构的合理化。就目前而言，可以通过培训、交流、学习并在实践中不断提高现有在职人员的思想、业务水平和工作能力，以不断适应新形势，满足自治县经济、社会发展和人民群众对民族立法的新要求。

［资料来源　　李书华、杨俊峰、向世兵：《长阳自治县民族立法的实践与思考》（2013年7月16日），中国民族宗教网，http：／／www．mzb．com．cn／html／Home／report／422921－1．htm，最后浏览日期：2014年10月20日。引用时有删改。］