推进国地税协作的实践与思考

推进国地税协作的实践与思考

王德堂

近年来，酒泉市国、地税局着眼于税收事业的科学发展，先后开展了联合评定信用定级、联合开展宣传税法、相互交换征管信息等协作工作，共同为酒泉经济发展做出了积极贡献。特别是去年以来，全市国、地税系统积极推行联合办税，围绕如何进一步加强国地税协作进行了有益的实践与探索。现结合工作实践，就推行此项工作的必要性，以及针对问题和不足改进和加强国地税协作提出了一些思路，供商榷。

一、酒泉市开展国地税协作的探索与实践

2010年以来，酒泉市国地税系统积极推行联合办税工作，主动加强沟通，整合服务资源，积极构建了“证联办、户联管、法联宣、网联建、案联查、税联评”的国地税联合办税新模式，达到了纳税人“进一家门，办两家事”和地税、国税、纳税人三方“共赢”的目的。总体来说，可以概括为以下三个阶段：

（一）审时度势，紧抓机遇，建立了国地税协作工作机制。2010年6月，国家税务总局肖捷局长在酒泉市敦煌调研期间，提出了整合国地税资源，推行国地税联合办税的建议，并就国地税强强联合作出重要指示。2010年7月，省国、地税局联合发文部署联合办税试点工作，并确定酒泉市敦煌国、地税局为全省国地税联合办税试点单位之一，这一决定为酒泉市在全省率先推行联合办税提供了先机。2010年8至9月，酒泉市国、地税局先后三次召开座谈会，共同研究联合办税工作，讨论确定了“以共同发展为主线，坚持优势互补、求同存异、循序渐进”的联合办税工作思路，成立了酒泉市国、地税联合办税工作领导小组及办公室，制定了联席工作制度，讨论通过了《酒泉市国家税务局??酒泉市地方税务局联合办税工作实施方案》和《联合办证及纳税户管理实施办法》、《关于代征代缴税费的实施办法》、《联合稽查工作实施办法》等12项工作制度。酒泉市政府针对国地税联合办税工作提出了具体实施意见，明确指出：“国税系统代开普通发票或增值税专用发票时，同时代征发生的应征地方各税”。总局的重要指示、省局的决策部署，国地税的顺势实干，拉开了酒泉市国地税联合办税的序幕。

（二）试点先行，积累经验，完善了国地税联合办税工作内容。2010年10月，敦煌市国、地税局凝心聚力举起了联合办税试点工作大旗。他们首先从联合开展税法宣传工作入手，成立“敦煌市纳税人学校”，建立了“税收宣传教育基地”，以税收政策宣传和辅导为切入点，找准国地税协作办税工作的突破口；组建“纳税服务志愿者队伍”，从全市各行业中招募70名精通涉税事务、财会知识、税收政策的纳税服务志愿者，积极投身联合办税服务工作中来。各项前期工作到位后，敦煌市地税局按照实施方案要求选派5名干部入驻国税局联合办税服务厅，在厅内设立了5个服务窗口，开展了联合办理登记、联合核定定额、联合征收税款、联合交换信息的“四联合”，初步形成了“资源整合、信息共享、源头治理、证出一门”的运行模式。

联合办税工作运行后，酒泉市国、地税局认真研究解决工作中遇到的具体问题，积极修订完善工作方案，对国地税协作工作进行再思考、再研究、再落实，结合总局《办税服务厅管理办法（试行）》要求，研究制定了“10+2”推广模式，在全市进行联合办税推广工作。

（三）推广成果，深化内涵，形成了初步的国地税联合办税模式。2010年11月，酒泉市七个县（市、区）国、地税局全面铺开了联合办税工作，着力构成“10+2”联合办税模式。“十项联合”即：一是设立联合办税服务厅。地税局派员入驻国税办税服务大厅，实行统一管理，合署办税；二是联合办理税务登记。国、地税共管的纳税人办理开业、变更、注销、停歇业税务登记时，只需向主管国税机关提出申请，地税机关所需资料由主管国税机关代为发放、代为审核。实行一家办理，两家认可，一证通用；三是联合征收税款。国税部门在办证时，为地税代征印花税；在代开发票时，为地税部门代征城建税、教育费附加、个人所得税、甘肃省地方教育附加等税费；在征收零散税收时，代征地税部门应征收的各项税款；四是联合核定定额。在核定共管户定额时，两家征管部门建立适时交换信息制度，联合进行共管典型户的调查，共同协商分析所汇集的数据，做到口径统一，定额共享；五是联合评定信用等级。国、地税双方严格按照国家税务总局纳税信用等级评定办法要求，实行统一标准、统一方案、统一评定、统一对外公布；六是联合纳税评估。国、地税在信息不能完全共享的情况下，国、地税双方共同选定行业及纳税人，根据各自掌握的数据联合开展共管户纳税评估工作；七是联合稽查选案。对涉及双方业务的纳税人进行信息的统一分析预警，联合选案；八是联合税务检查。需要对共管的纳税户进行税务检查时，国地税可组成联合检查小组进行税务检查；九是联合成立信息交换平台。国地税共同在局域网上建立信息交换专用平台，指定专人负责，并建立联系协调制度，定期进行信息交换；十是联合纳税宣传。国地税统一行动，统一刊登宣传公告，统一组织宣传活动，联合印发税收宣传的相关资料，共同开展税法普及教育。“两项工程”即：一是实施办税服务厅规范化、标准化建设工程。在完善首问责任制、限时办结制等优质服务措施的基础上，按照标准化办税服务厅建设要求，优化了办税服务厅岗位设置，加大了硬件建设力度，推行了导税服务、全程服务、延时服务、预约服务、提醒服务等服务项目，使办税服务更加便捷、高效、优质；二是实施网上报税工程。积极开展财税库银横向联网工作，早日实现网上报税。截止2011年4月，全市7个县（市、区）国地税实现联合办税后，充分发挥了“1+ 1>2”的合作优势，并随着标准化办税服务厅的相继建成验收，网上报税试点工作取得阶段性成果，全市纳税服务工作实现了质的飞跃。

通过一年多来的工作成果可以看出，我市国、地税局积极推行国地税联合办税，有效整合了资源，减轻了纳税人负担，降低了征收成本，提高了办税效率，收到了“三高一低”的明显效果。

一是服务水平明显提高。国地税联合办税工作的开展，促使两家税务机关的协作更加紧密，执法水平进一步提高，为纳税人的服务更加高效、快捷。截至2011年8月，全市地税系统共选派11名工作人员入驻国税办税服务厅，国地税共联合办理税务登记2928户；共投入资金412万元，建设标准化办税服务厅7个，其中已建成省局验收达标办税服务厅2个；办理网上报税352户，申报税款2558.6万元。

二是征管质量明显提高。通过国、地税联合办税以后，由于国、地税两家联合征管，工作中出现的漏征漏管户、虚假停业户、发票违章户、逾期申报户明显减少，税收征管质量显著提高。截至8月份，地税局在联合办税服务厅共受理纳税申报23741户（次），征收税款4389.6万元，国税局共代征地方各税579.5万元，国地税联合核定交叉管户定额3094户，国税局向地税局交换纳税人定额信息21132户（次），地税局向国税局交换旅行社、建筑、房地产等企业纳税信息1224户（次），国地税联合纳税评估企业10户，国地税联合税务检查389户（次），查补税款40.3万元。

三是社会评价明显提高。联合办税工作的实施，从根本上减轻了纳税人不必要的办税成本，税务部门的执法水平进一步提高，服务职能充分发挥，税务部门在社会上的形象显著提升。在酒泉市政府组织的2010年度政风行风评议中，全市地税系统各单位均名列前三。

四是征纳成本明显降低。实施国、地税联合办税服务后，所有涉税项目均可由国税或地税一家全权受理，纳税人只需任选一家办税，报送一套涉税资料，其他一切工作均由受理机关通过内部流转实现部门间信息资料传递和文书送达，切实减轻了纳税人的办税成本。国地税多方面联合业务的开展，无论从人力、物力上都大幅降低了征税成本。

二、推进国地税协作的重要性

经过多年的联合办税工作实践，我们认为加强国税、地税之间的联系与协作，是充分发挥税收职能作用，实现依法治税的内在需求，更是提高税收管理效率、优化纳税服务、推进队伍建设的实际需要。有利于为纳税人服务，优化经济发展环境；有利于规范税收执法，打击各种涉税犯罪；有利于整合资源，形成合力，节约税收成本。

（一）加强国地税协作是依法治税的需要。作为税收业务管理部门，国地税形成的税收管理信息具有一定的共通性和互补性。国地税通过对纳税人登记、申报等征管信息的横向比对，有利于从源头上控制税款流失；通过互相利用对方的信息资源，可以为税务稽查提供可靠依据和案源；通过最大限度地实现国地税稽查联合办案，可以更加准确地对偷、逃、骗、抗税行为予以定性；通过加强国地税在整顿和规范税收秩序、开展税收专项检查等方面的联合作业，可以提高税务机关对纳税人的管理力度，可以进一步推进依法治税，优化税收环境。

（二）加强国税地税协作是整合行政资源，提高行政效率的重要举措。国税局、地税局都是政府的重要职能部门，二者之间的协作是政府整合行政资源，提高行政效率的内在要求，也是政府部门转变职能，实现高效管理的重要途径。通过加强协作，国、地税机关的人力、物力、信息等资源得到了有效整合和充分应用，内部行政协调成本将大幅度降低，同时更易寻求地方党政机构、司法、工商、公安等部门支持，在协税护税方面更易形成依法治税的合力，外部行政协调成本将明显下降。

（三）加强国地税协作是优化纳税服务的实际需要。国地税作为税收管理职能部门，其工作职责和服务对象在很多情况下是一样的。如果没有协作配合，信息共享，各自为政，必然会导致对同一纳税人的重复管理和检查。国、地税局建立合作制度，通过建立联合办税服务大厅，共同办理涉税事项，可以有效减少纳税人在办理各项税收事宜时在国、地税局的往来次数，为纳税人提供方便。

（四）加强国地税协作是提高税收管理效率的有效途径。加强国地税合作，实现信息资源共享，可以有力地提高国地税双方对纳税人的日常管理、检查，增强稽查选案的代表性和准确性，有效地减少双方在税收征管、稽查方面的人力、物力和财力投入，实现税收管理成本的逐步降低和税收管理效率的不断提高。

总之，加强国地税之间的联系与协作，牢固树立税收工作一盘棋意识，是整合行政资源、提高行政效率的内在要求，也是发挥税收作用，促进税收科学化、精细化管理的重要途径，对加强税收管理、堵塞征管漏洞，降低征纳成本、减轻纳税人负担、优化纳税服务，切实提高税务机关的监管能力与水平，树立并不断改善税务部门形象，都具有十分重要的意义。

三、酒泉市开展国地税协作中存在的问题及不足

（一）国地税联合办税工作进度不一，造成税负不公。从全省来看：目前，国地税联合办税工作在全省并没有全面推广，并且在已经推行联合办税的地区，工作进度和具体要求也存在差异；就酒泉市来说：国地税联合办税工作已在全市推广，但仍有个别基层乡镇税所存在国税代开发票时不能足额代扣地方税收的问题，这种现象势必造成在同一区域或相邻地区的纳税人税负不公，一些代开票纳税人会选择附近尚未执行代扣地税税款的国税局代开发票。长此以往，必然会影响国税部门积极性，不利于国地税联合办税工作的长远发展。

（二）信息共享程度还需进一步提高。国地税由于征管范围、征管系统和管理机构的不一致导致了双方在信息交换与共享方面存在着标准不统一、交换不到位、整合难度大等问题。例如：依靠纸质资料的流转显然已不适应国、地税征管需要，而且存在很大的延时性，但目前的国、地税征管软件不统一，现有数据交换办法存在数据量大、对比分析效率低等不足，如注销、停（歇）业、复业由于征管系统的不一致，不能及时清缴税款。同时，国地税登记编码规则的不一致，也导致国地税信息交换比对工作量较大。

（三）联合办税的相关制度需要进一步健全、完善。目前，我局在联合办税工作中，已从宏观和微观层面建立了相应的制度保障，对双方协作配合的层面、方法、手段、内容都予以了明确。但是还需要对相关制度进行细化，建立健全科学规范的合作管理制度，确保联合办税工作顺利开展。例如：纳税人逾期登记，按照联合办证要求是否由一方进行处罚，另一方不再处罚；国地税双方对稽查查补、重点税源日常申报等数据，如何及时准确传递；纳税人办完税务登记后，国地税双方如何更加方便快捷地进行纳税人基本信息维护、及时进行经营情况实地核查等具体征管细节，尚需进一步明确。

四、进一步加强国地税协作的几点思考

国地税就像是一棵树上的两个枝杈，合在一起时我们是一家，分开来我们仍是一家，国地税的协作较之与其他部门更便利、更有效、更直接。针对工作实践中反映出的问题和不足，我们对今后的国地税协作工作，提出以下思路供探讨。

（一）更新思想观念，明确工作目标。一要树立大局观。要有税收一盘棋的大局意识。计划的制订要着眼于全局，工作的部署要照顾到全局，部门利益要服从于全局。只要对税收事业发展有利，双方就要在达成共识的基础上，少讲条件，多讲配合，求同存异，真诚合作；二要树立效率观。行政效率是行政管理活动追求的最终目标。我们要通过互相协作、互相配合、互相支持，促使税收管理各个环节的工作环环相扣、规范有序，构建纵向联动、横向互动的税收管理工作格局，形成合力，促进税收管理效能的不断提高；三要树立服务观。双方的协作要有利于优化服务、方便纳税人。要不断创新服务载体，优化服务手段，丰富服务内容，提高服务效率，构建高水平的纳税服务平台，为纳税人提供优质高效的服务。

（二）完善制度体系，强化组织保障。首先，要不断完善协作配合的有关制度和办法。国地税是各自独立的执法主体，有各自不同的分工。如果没有健全规范的制度，就难以保证双方协作正常有序地进行。所以要结合各自工作实际，对双方协作配合的有关内容、方法进行认真的研究，对配合协作的层面、手段进行详尽的协商，进一步细化合作事项，制定具体操作规程，从而指导全系统有效地开展这项工作；其次，要加强组织领导。由于国地税两家在征管范围、机构设置等方面存在一定的差异，为确保各联合办税事项都能不折不扣地贯彻落实，双方要对联合工作进行统一领导，统筹安排。市县两级联合办税协调领导小组要切实有效地运转起来，明确各级国地税相关职能部门在协作工作中的职责，形成同级国地税机关之间部门对部门、人员对人员的“一对一”协作机制，保障具体协作事项的有效落实。

（三）健全工作机制，提高协作效率。一要健全联合办税工作流程。鉴于目前国地税具体工作中存在诸多差异的现状，要科学合理地设计各种联合办税业务流程，统一工作要求，制定工作规范，切实提高联合办税效率；二要建立督查考核机制。狠抓各项制度执行的同时，应结合实际情况，以逐步推行办税大厅人员绩效考核机制为切入点，共同制定督查考核办法，明确责任追究的具体形式，保证国地税人员切实执行联合办税的各项规定；三要健全联席工作会议机制。在定期召开联席工作会议的基础上，充分考虑参加联席会议人员的广度和代表性，启动临时会议机制，及时有效地解决联合办税过程中遇到的各种问题。

（四）发挥各自优势，拓展协作领域。一要在“广”字上下工夫，拓宽协作领域。国地税可在税源监控、发票管理、纳税检查、税款征缴等方面进一步强化协作和配合；也可在人事管理、思想政治工作、精神文明建设等方面加强交流，还可以进一步加强纳税人户籍数据、税收分析资料和案源举报等方面的协作和配合；二要在“深”字上挖潜力，提升协作层次。税收事业发展永不停息，国地两税协作永无止境，我们可以深入挖潜。比如说，在优化纳税服务方面，我们可以共同建设好“12366”服务热线，充分发挥服务热线的作用；在服务经济发展方面，可以进一步加强税收研究工作，充分发挥税收职能，为各级政府领导正确决策提供参考；在代征范围上，能否考虑由国税代征购销合同、加工承揽合同印花税等事项进行探讨；三要在“活”字上做文章，丰富协作方式。我们不仅可以通过定期召开联席会议研究解决协作配合中需要解决的问题，而且可以通过电话沟通、信函传递等方式加强工作联系和协作，还可以通过不定期地举办健康有益的文娱活动、联欢活动和学术交流等生动活泼的形式，加深和促进国地两税的兄弟情谊。

（五）搭建工作平台，实现信息共享。一要建立交换信息数据库。目前，国地税系统计算机网络是相互独立的，在此情况下，可以先通过双方的征管系统定期将征管信息进行简单的网络交换。待条件成熟时，联合开发全面、快捷和实用的信息共享系统和数据库，实现信息互动交换运行，从而达到提高信息共享运用效率；二要建立信息交换平台。各级国地税部门根据各自的信息化发展水平，积极探索，搭建较为实用的国地税信息交换平台，实现信息的实时交换；三要强化交换信息应用。要及时将双方数据进行比对分析，找出疑点问题交各自相关部门处理。对分析中发现的普遍性问题要共同研究，制定管理措施，进一步提高税收管理服务水平。

（六）注重方式方法，扩大工作成果。国税、地税之间的协作是一项长期的工作，不可能一蹴而就，协作过程中必然会产生一些短期和局部范围内无法解决的问题。面对困难，有些干部会产生畏难情绪、观望等待，有些是老虎吃天无处下手。因此，在工作过程中要注意防止两种倾向：一是囫囵吞枣、盲目跟进、急于求成；二是事不关己、消极应付、无所作为。我们认为应该在统筹考虑、确定框架的前提下，本着以点带面、先易后难的原则，分步实施，条件成熟一个解决一个，条件暂时不具备的积极创造条件。一次哪怕只解决一个问题，这样一点一点积累，就能积小胜为大胜。其次，积极向省国、地局建议，在全省适时推行联合办税，提升服务质量，促进税负公平，充分发挥税收促进发展、改善民生的职能。总之，双方在统一认识、加深了解、逐步磨合的基础上，找准协作的切入点，并不断探索总结经验，一定能够实现全方位、深层次的协作。

作者单位：酒泉市地税局

写作时间：2011.9