我省促进科技成果转化的立法思考

高　鹏

修订《河北省促进科技成果转化条例》是省人大常委会年初确定的重点工作之一。笔者根据我省科技成果转化的工作实际,结合教科文卫工委开展的相关调研活动,并借鉴国外经验做法,从必要性、存在问题、总体思路和立法建议几方面对我省促进科技成果转化条例修订工作进行了一些思考,以期对相关立法工作有所裨益。

一、我省条例修订的必要性

(一)经济改革和发展的必然要求。我省条例是于2003年制定并实施的,至今已有十多年的时间。期间,我国经济和科技体制改革持续深入,国家发展战略和经济发展方式都出现了较大转变,我省经济和社会发展也出现了许多新情况和新问题,原条例中一些条款已不能适应发展的需求和要求,急需修改和完善,以更好地发挥立法对我省经济改革和发展的引领和推动作用,为我省顺利实现调结构、转方式,建设经济强省、美丽河北奠定良好的法治基础和提供强劲的发展后劲。

(二)科技成果转化活动自身发展的需求。科技成果转化涉及的主体有供给方、需求方以及为转化服务的政府、中介组织乃至个人等。其核心内容是成果持有人采取多种方式将科技成果转化为现实生产力。为实现此目的,除市场化的活动外,还需要政府宏观上的管理、支持和引导,也需要转化主体的积极组织实施和中介机构的保障服务。当前,我省科技成果转化活动存在活力不够(机制)、动力不足(企业)、量少质差(转化结果)、势单力薄(平台中介)等问题,这些问题严重影响着我省发展的大局。要解决这些问题,不仅要尊重科学技术发展本身的规律,更重要的是应当在法律政策层面采取积极有效的措施,为我省科技成果转化活动发展提供有力的法制保障。

(三)完善我省科技法治建设的需要。《中华人民共和国科学技术进步法》和《河北省科学技术进步条例》已分别于2007年和2011年修订。《中华人民共和国促进科技成果转化法》也已于8月份进行了修正。这要求我省应及时根据上位法的相关规定,对促进科技成果转化条例进行修订完善,以确保与上位法的一致性、合法性与有效性。同时在近些年工作中,我省相关部门和单位,出台了一些行之有效的政策,积累了许多有益的工作经验,也需要通过立法加以固定与提升,从而使我省科技法制体系得以不断完善。

(四)京津冀协同发展的需要。《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀三地协同发展进行了定位。北京重在建设全国科技创新中心,天津重在打造产业创新中心,河北重在建设科技成果孵化转化中心。有效对接京津,充分借力引智,发挥好京津创新成果和人才的“聚宝盆”效应(首都拥有全国1/3的国家级重点实验室、1/2的两院院士、1/5的高新技术企业、1/3的国家专利),是河北顺利实现创新驱动发展的关键。修订成果转化条例正是实现这一关键的法治方式和保障。

二、我省科技成果转化工作中存在的主要问题

近几年,我省各级政府及其相关部门认真贯彻落实国家创新驱动发展战略,围绕促进科技成果转化的全链条,针对关键环节加快工作布局,为缓解我省经济下行压力和加快产业结构优化升级采取了诸多积极措施。取得了较为明显的效果。但我省经济发展对科技的强大需求与科技支撑不足、科技投入不断增大与可转化成果产出不足的矛盾日益突出,科技资源碎片化、成果转化机制不畅、产学研结合不紧密、科技成果转化率低等问题依然突出。据统计,当前我省应用型科技成果转化率不到20%,低于全国25%的水平。笔者从成果转化活动涉及的各类主体作用角度出发,对我省科技成果转化活动中存在的主要问题作一简要梳理和总结。

(一)政府方面。(1)统筹协调力度不够,科技资源配置“碎片化”。目前由于部门间、甚至部门内部行政单元的条块分割、信息不对称,协同机制不健全,科技资源缺乏统一管理,政府科技投入分散,难以围绕目标进行科技资源的优化配置,导致科技资源浪费。如发改委有工程研究中心认定,科技厅也有工程技术研究中心认定,工信厅有企业技术中心认定,发改委也有企业技术中心认定。这种分头管理、多龙治水的管理体制,在实际运行中常常造成项目取向聚焦不够,难以形成支持合力。(2)财政支持方式有待改进,财政资金引导带动作用偏弱。在财政科技支出中,还不同程度地存在“重立项、轻绩效”的思想和做法,财政资金使用效率不高。虽然一些地方已经开始尝试设立专项资金,采用风险补偿、贷款贴息等方式来促进科技成果转化和产业化,但市场化程度、支持力度远远不够,效果还不明显。(3)一些促进科技成果转化的优惠政策落实不到位。如研发费用加计扣除政策,一些地方没有完全落实甚至一些企业根本就不知道。

(二)院所、高校方面。(1)科技成果成熟度不高,转化率低。表现为∶一是院所、高校科技成果与企业、产业对接率不高,转化指向不准。二是相当一部分成果是小试成果,实现商业化还需要继续研发投入,但院所、高校自身中试熟化条件有限,而企业对尚未完成产品化的成果投资意愿较低,导致院所、高校产生的成果在向市场转化过程中,存在关键环节投入缺位问题。(2)转化积极性不高。据统计,2013年全省科技成果中来自高校、院所的占42%,其中86%的成果未得到转化应用。原因分析∶一是激励机制不完善,科研人员劳动价值和成果收益得不到有效体现。二是科研评价存在“重研发、轻转化”,“重论文、轻专利”等问题,对科研人员评价还主要体现在论文发表、获奖数量上,缺乏成果转化绩效方面的考虑,成果转化多为横向课题,在科研绩效考核上的价值远低于纵向课题。

(三)企业方面。突出表现为市场主体地位不突出,承接科技成果转化能力不强。(1)主动性不够,研发投入强度低。由于现代企业制度尚不完善,加之受国企考核制度影响,我省不少国企追求短期业绩,不愿把资金、人力等资源投入到周期长、风险大的产品开发和新成果产业化上。据统计,目前我省规上企业有研发机构的占比为5.61%,研发支出占企业主营业务收入的比重仅为0.45%,均不足全国平均水平一半。我省科技型中小企业规模小、数量少,天津、山东、河南科技型中小企业数量分别是我省的5倍、4倍和2倍。(2)受信息不对称、投融资体系不健全等因素制约,企业常常难以及时获得有价值的科技成果或难以及时产业化。

(四)平台和中介服务方面。突出表现为功能单一、水平较低、权威机构缺乏。(1)高新区对科技成果的吸纳能力不足。全省高新区对区域经济的辐射带动作用还不强,产业机构层次还不够高,环境有待进一步优化,科技转化服务体系还不健全。(2)技术研究中心、孵化器等建设相对滞后,在个性化、专业化、精准化服务方面还有较大差距。如全省省级以上孵化器只有61家,远远不能满足需求。(3)技术市场不活跃,中介机构存在“少、弱、散”问题。我省2015年的技术合同成交平均增速保持在15%以上,但年技术吸纳合同交易额列全国第22位,居环渤海七省市倒数第一。

(五)科技人才方面。(1)总量不足。目前,全省专业技术人才总数为160.8万人,从事科技活动的人员为15万人,所占比例不足10%。我省科技人力资源指数排在全国第28位,仅高于云南、贵州和西藏。(2)高端创新人才极度匮乏。在我省境内的两院院士仅有15人,其中河北自己培养的院士仅5人,全省千人计划人才仅31人,而邻省山东千人计划人才为107人。(3)人才结构不合理。从我省专业技术人员的结构看,作为创新主体的工程技术人员和科学研究人员比重偏低,仅为15.02%和0.33%。

三、国外促进科技成果转化的有效做法

世界各国促进科技成果转化大体经历了三个时期。一是20世纪30年代经济危机之后,着眼于提供大中小企业公平竞争的法治环境、培育和促进创业及推动创新型中小企业发展。二是20世纪60至80年代,各国纷纷制定国家科技创新引导计划,辐射带动了一大批科技企业的发展;三是20世纪80年代至今,各国立法把支持企业创新上升到提升国家竞争力、保障国家安全的高度。在这三个发展阶段中,各国采取了一些共同的有效措施∶一是加大财政投入。如,美国小企业创新研究计划(SBIR)、芬兰国家研发基金(SITRA)等。二是运用财政杠杆对市场资源进行导向性调节,发挥“四两拨千斤”的作用,如美国小企业投资公司计划(SBIC)、澳大利亚创新投资基金(IIF)、日本中小企业信用保证制度等。三是促进企业参与政府项目和国际合作,以提升创新能力。如加拿大联邦技术转移伙伴计划(FPTT)、欧盟创新驿站计划(IRC)。四是发挥应用性研究机构、产业研究机构、培训与咨询机构、信息交流平台以及企业孵化培育机构等市场化服务体系的作用,保证企业的竞争优势。如欧洲的创新中心、亚洲的生产力促进中心等。

四、我省条例修订的总体思路及建议

修订后的国家促进科技成果转化法已于全国人大常委会第十六次会议通过,并于2015年10月1日起施行。我省修订条例时,应对照上位法,借鉴先进经验,主要围绕构建能够促进科技成果快速产业化和资本化的制度和金融支持体系,进而激活体制内高校、科研院所的众多科技人员从事科技成果转化的积极性。在具体内容上要注重四点∶一是不与上位法相抵触。地方性法规除了不得作出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相抵触的规定外,还不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、规则相抵触的规定。二是坚持问题导向,解决实际问题。要根据我省科技成果转化工作中存在的突出问题,有针对性地提出解决措施。三是强化落地,突出可操作性。要注重解决实际操作中易发生争议、模糊不清、手续烦琐等问题,确保法规出台后能落地,有操作性。四是注重京津冀立法协同性。京津冀协同发展亟待三地法规协同保障,这要求各地要破除行政壁垒和地方保护主义,使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调。我省在制定这部条例时尤其要注重此点。要通过立法吸引京津创新资源为我所用。五是注重平衡保障各方利益。始终坚持体现利益均衡原则,既保证高校、科研机构作为成果转化中支撑者的基础收益,又充分体现研发团队或完成人智力劳动收入的合理回报,避免多方主体利益分配中的矛盾和冲突。具体建议∶

(一)做好顶层设计,加强政府统筹协调职能。一是规定县级以上人民政府应当成立促进科技成果转化的统筹协调机制或机构,并建立稳定的工作机制,及时研究解决促进科技成果转化工作中的重大问题。二是明确县级以上地方政府将促进科技成果转化工作纳入国民经济和社会发展计划及财政预算、加大投入、落实优惠政策等职责。

(二)改进投入方式,建立多元化的投入机制。一要强化各级政府成果转化资金的作用,通过改进支持方式、制定激励措施带动引导金融资本、民间资本等社会资本加大对科技成果转化的投入。二是进一步完善风险投资机制。调整政府风险投资领域。扩大支持科技成果转化投资的比例,重点用于成果熟化环节的投入。三是推进科技与金融紧密结合。建立科技贷款增长激励机制,引导银行等金融机构支持成果转化。制定具体措施,鼓励支持开展知识产权质押贷款和高新技术企业股权质押贷款。

(三)突出企业主体地位,着力增强企业成果转化能力。一要采取有效措施,支持企业建立研发机构,引导企业加大研发投入,落实好企业各项优惠税收政策。二要支持以企业为主导深化产学研合作。通过建立科技成果转化新机制,鼓励企业以新技术应用、新产品开发为目标,联合高校、科研院所开展委托开发、项目合作、建立经济实体和人员交流等多种形式的产学研合作。三要支持企业实施科技创新项目促进成果转化。凡是产业目标明确的创新项目要由有条件的企业牵头实施,项目资金要向企业倾斜。

(四)加大对中介机构的扶持力度,完善成果转化服务体系。一是对接京津搭建转化平台。各级政府及其有关部门应当在规划、建设用地、财政等方面支持创办多种类型、多种所有制的科技企业孵化基地、大学科技园、众创空间、生产力促进中心等科技企业孵化服务机构,解决平台不足的问题。二是提升服务能力。各级政府要运用财政、税收、金融等措施,扶持各类中介机构开展专业化、网络化、规模化、国际化的服务活动,提升科技服务业对科技创新、科技成果转化的支撑和保障能力。三是围绕协同发展,加强成果转化公共信息服务,促进各类科技成果资源集成、信息共享和业务协同。

(五)激发科技人员创新创业积极性,充分释放高校和科研院所促进成果转化的活力。一是下放成果处置、收益权,放宽对科技成果持有单位的约束。二是加大对科研人员的奖励力度。要大幅提高职务科技成果转化后奖励成果完成人的收益比例。要明确科技成果完成单位对完成、转化科技成果作出重要贡献的人员,可以采取收益分成、股权奖励、期权奖励等方式予以奖励。要鼓励高校、科研院所科研人员离岗创业实施成果转化,保障其离岗创业期间原单位相应待遇。要进一步强化在单位不转化情况下,成果完成人和参加人自行实施转化的权利。三是建立适应成果转化特点的人才评价体系。要将科技成果转化指标列入政府、单位和岗位的评价指标体系中并占有重要比例。

(作者单位:河北省人大常委会教科文卫工委)