积极破解区域税收转移问题的实践与思考

积极破解区域税收转移问题的实践与思考——甘肃省白银有色金属公司厂坝铅锌矿税收转移调查

王应广　王　锐

一、厂坝铅锌矿基本情况

白银有色金属公司厂坝铅锌矿（以下简称厂坝铅锌矿）地处闻名全国的西成铅锌矿带腹地，坐落在甘肃省陇南市成县黄渚镇，是国家“七五”、“八五”重点建设项目，系甘肃省白银有色金属公司所属铅锌矿产品原料基地（公司所在地为甘肃省白银市白银区）。厂坝铅锌矿成立于1980年，1981年开始基建（露天开采），1992年正式投产，该矿属于采选联合生产矿山企业，承担采矿、选矿和精矿运输任务，设计能力为日处理铅锌矿石2200吨，年产铅锌金属量6万吨左右，现有职工2500人，属于白银有色金属公司的二级核算单位，不具备法人资格，不是独立的核算体。白银有色金属公司依据厂坝铅锌矿销售产品的品质及其他因素确定内部结算价格与该矿进行结算；在具体二级核算上，厂坝铅锌矿对采、选等生产经营过程中产生的成本、费用进行详细核算，并以内部结算价格计算销售收入，产生内部利润，上报公司汇总。

二、厂坝铅锌矿原税收征收管理体制情况

（一）税收管理体制

厂坝铅锌矿1993年1月5日在甘肃省陇南市成县工商行政管理局登记注册，取得不具有法人资格的企业营业执照。1993年1月6日办理税务登记，1993年12月20日被原成县税务局认定为增值税一般纳税人。厂坝铅锌矿自投产以来，其实现的流转税就按照税收法规一直在甘肃省陇南市成县缴纳，企业所得税由于其核算体制的原因在白银有色金属公司所在地甘肃省白银市白银区汇总缴纳。由于该矿是白银有色金属公司的二级核算单位，多年来一直执行公司核定的内部结算价格进行核算。在税收征管上，也一直依据其内部结算价格计算销售收入，申报缴纳税款。

（二）历年收入分配情况

1.在本地缴纳情况

注：2007年为截至8月底数据。

2.各地及各级政府之间的分配情况

注：2007年为截至8月底数据。

厂坝铅锌矿在陇南所上缴的增值税收入，2002年前按中央75%、省级25%的比例在中央、省级两级之间进行分配；2003年至2004年按中央75%、省级5%、县15%的比例在中央、省、县三级之间进行分配；2005年陇南撤地设市后，按中央75%、省级5%、市级5%、县15%在中央、省、市、县四级之间进行分配。

（三）本地以外缴纳情况的测算

注：2004年因市场价格不稳定，对全年市场平均价格测算不尽准确；2006年该企业已按照甘国税发〔2006〕221号和陇国税函发〔2006〕67号文件，对因计税价格偏低在经营地少缴的增值税按照市场平均价格进行补

缴，在此只对2005年转移到注册地的税款进行测算。

三、厂坝铅锌矿税收转移问题的形成始末

（一）问题的形成

2004年以前，因为铅锌产品市场价格较低，市场价格与厂坝铅锌矿内部结算价格基本吻合，增值税收入差异不大，没有造成大的利益冲突；2004年以来，铅锌产品市场价格一路大幅上涨，而厂坝铅锌矿的内部结算价格一直未作相应调整，内部结算价格远远低于市场价格，造成计税价格明显偏低。计税价格偏低造成该矿在陇南成县实现的增值税不能全额在经营地——陇南市成县缴纳，而将很大一部分转移至白银有色金属公司所在地——白银市白银区，这样一来造成经营地税款严重流失，地方经济利益严重受损，陇南市、成县政府，人大代表意见很大，市、县国税部门由此承受了巨大压力。

（二）对厂坝铅锌矿税收转移认识上的差异及分歧

1.政府与企业之间认识上的差异。陇南市及成县政府认为，该矿消耗陇南市的资源，由此给陇南市成县带来资源的巨大损失，环境等方面造成巨大的损害，却将其在陇南实现的税收转移到白银市缴纳，陇南资源消耗与收益比例严重失衡，十分不利于西部地区特别是陇南这样的国列贫困市（全市9县区，仅国列贫困县就有7个）社会经济的快速发展，于法于理都说不过去，严重挫伤地方政府支持企业发展的积极性。该矿是陇南市第一大矿，平均年处理原矿70多万吨。但由于长期执行内部结算价格，每年实现的增值税基本趋于均衡，增幅不大，特别是铅锌价格上涨以后，增值税基本没有增加。以2005年为例：厂坝铅锌矿全年销售铅粉5337金属吨，内部结算价格2048元/金属吨，市场平均价格6577元/金属吨，相差4529元/金属吨；全年销售锌粉51173金属吨，内部结算价格3038元/金属吨，市场平均价格7715元/金属吨，相差4677元/金属吨；根据测算，厂坝铅锌矿2005年转移至白银市的税收仅增值税就达3425万元，相当于成县当年国税收入14318万元的23.92%。这还不包括随增值税附征的城建税、教育费附加和企业所得税的转移。仅此一户企业的税收转移，就给陇南市、成县财政造成巨大损失。而厂坝铅锌矿认为，企业按照公司确定价格足额计税，至于价格增长部分实现的税收也已在公司最终产品中得以体现，税收无论缴到哪里，都是缴给了国家，税收转移与否与企业无关。

2.税企之间认识上的差异。主管税务机关认为白银有色金属公司与厂坝铅锌矿属于关联企业，业务往来应按照独立企业之间的业务往来计价标准进行，但白银有色金属公司认为厂坝铅锌矿只是白银有色金属公司生产工艺流程中的一个生产环节，厂坝铅锌矿与白银有色金属公司之间的供货行为属于企业内部供货行为，不是经营关系和购销关系，更不是两个独立企业和关联企业。厂坝铅锌矿是白银有色金属公司的二级生产单位，执行公司统一制定的二级生产单位及劳务费用内部结算价格是内部管理的需要，且根据《企业法》第二十六条，企业有权自行确定产品价格、劳务价格。并且认为根据《增值税暂行条例》和《增值税实施细则》，其在计算增值税的各个环节是合法的，不存在少缴增值税的问题，只存在公司上缴的增值税税额在陇南市和白银市两个地区之间如何平衡的问题，公司上缴增值税的总量并不受影响。

3.两市政府之间的分歧。由于厂坝铅锌矿税收的大量转移的问题久拖不决，在引起陇南、白银两市政府的高度重视的同时，两市政府之间也产生了分歧。陇南市政府认为，厂坝铅锌矿虽然是陇南市最大的企业，但却不是最大的纳税户，名不副实。况且企业生产经营地在陇南，开采陇南的资源，就理所当然应该在陇南纳税，这是法律规定的，是天经地义的；而白银市政府认为，其公司在白银市注册，就应该在白银市纳税，况且厂坝铅锌矿铅锌产品价格因素增长的税收在陇南缴纳，将会影响白银市的财政收入基数。

（三）问题的解决

针对此问题，陇南市、成县国税部门根据《征管法》第三十五条、第三十六条的规定，通过对该企业经营地陇南市成县黄渚辖区的矿产品销售价格测算，确定铅、锌产品市场平均价格，并计算市场价格与其内部结算价格之间的差异，核定其应纳税额，发出《限期缴纳税款通知书》，但白银有色金属公司因与国税部门在认定其与厂坝铅锌矿是“关联企业”的问题上产生歧义，拒不缴纳。主管税务机关在与企业多次交涉无果的情况下，由陇南市、成县政府牵头，省、市、县国税部门多次向省政府、省财政厅、省国税局汇报，据理力争。省国税局两次向省政府书面报告。但由于白银有色金属公司系中央下划甘肃的国有特困大型企业，出于维护社会稳定和平衡两市财力的考虑，使该问题搁置了近两年之久。后经多方协调，艰苦努力，经甘肃省政府同意，2006年9月15日甘肃省国家税务局以甘国税发〔2006〕221号下发了《关于白银有色金属公司厂坝铅锌矿增值税纳税问题的通知》，提出如下处理意见：“从2006年1月1日起，白银有色金属公司厂坝铅锌矿应按照当期同类产品市场价格就地计算缴纳增值税，由其主管税务机关负责征收管理。”通知下发后，主管税务机关经过抽取同类企业市场价格进行测算，并报请陇南市国家税务局批准，对该矿计税价格最终进行了调整，至此使这一久拖不决的问题基本得到解决。

（四）产生的效果与几点体会

好事多磨，经过上上下下、方方面面反反复复的长时间协调和磋商，最终使问题得到了较为妥善的解决。产生的效果是厂坝铅锌矿仅2006年就增加各项税收9515.7万元，其中增值税8811.7万元，城建税440.05万元，教育费附加264万元。厂坝铅锌矿在白银有色金属公司总体税负没有增加的情况下，一跃成为当年陇南市第一纳税大户，大企业作用凸显，达到了政府、国税、企业和谐“三赢”的目的。我们体会到：一是坚持依法治税，强化税收征管是解决税收转移的关键。二是现行税收征管体制在积极适应企业生产经营方式转变的同时，也要充分考虑地方经济利益不受损失或少受损失，尽可能支持地方经济的发展。三是集体的智慧是无穷的，只要各方积极配合，认真协商，没有解决不了的问题。

四、厂坝铅锌矿现行税收征管体制存在的问题及建议

（一）现行税收征管体制存在的问题

1.现行征管办法在具体操作上存在一定难度。白银有色金属公司与厂坝铅锌矿税收征管中最突出的问题就是关联企业之间不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款，从而减少其应纳税的收入。厂坝铅锌矿多年来一直执行公司核定的内部结算价格，铅锌产品价格大幅上涨后该矿的内部结算价格一直未作调整，内部结算价格远远低于市场价格，计税价格明显偏低。据甘肃省国家税务局甘国税发〔2006〕221号文件批复，厂坝铅锌矿计税价格“按照当期同类产品市场价格”确定，但市场价格是随时变化的，如果每月（或季度）都进行测算，给税收管理人员造成很大的负担，同时，按现行企业核算体制，也不允许经常进行调整，企业始终不能将应该缴入当地的税收足额入库。

2.税收收入转移使经营地税收收入受损问题仍未最终得到彻底解决。厂坝铅锌矿因计税价格偏低造成经营地税款大量流失的问题，虽然通过各方的共同努力，凝聚各方智慧，最终基本得到解决，但是由于现行税制关于分支机构汇总缴纳企业所得税的规定制约，企业所得税大量转移的问题，仍然是一个潜在的突出问题，对有效调动分支机构所在地地方政府支持企业的进一步发展壮大的积极性产生消极影响。

（二）改进厂坝铅锌矿税收征管的看法及建议

1.税收如何合理在生产经营地与企业注册地之间分配。《增值税暂行条例》第二十二条规定，“固定业户应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税，总机构和分支机构不在同一县市的，应当分别向各自机构所在地主管税务机关申报纳税”。《征管法》第三十六条规定，“企业在中国境内设立的从事生产经营的机构与其关联企业的业务往来，应当按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款”。据此，厂坝铅锌矿应当依据当地铅锌市场价格计价，在经营地陇南市成县足额缴纳流转税。我们的解决办法是，以纳税年度与企业确定一个执行价，年度终了依据当年同类产品市场价格汇算清缴，多退少补。对于企业所得税转移给地方造成的利益损失可以由省级财政通过转移支付，调整省、市、县三级收入分配比例或调节陇南、白银两市财力基数，对企业生产经营地政府给予最大额度的照顾。

2.如何保障生产地的税收利益不受损害。一是严格执行税收法律法规。《征管法》规定，“关联企业不按照独立企业之间业务往来的计价标准收取或者支付价款的，导致减少应纳税收入，税务机关有权进行合理调整”。对于跨行政区域经营的企业生产经营地主管税务机关应严格执行这一规定，依据企业的生产、财务核算的实际情况，及时合理调整其内部核算价格，并监督纳税人严格执行，保证已实现的流转税在生产经营地足额缴纳。二是由财政部门通过各级政府间的财力分配，在充分考虑生产经营地政府利益的情况下进行合理调节，保证生产经营地政府利益不受损失或少受损失。三是对于流转税必须坚持属地管理、属地足额征收入库的原则，减少人为因素的干扰，企业二级单位应准确核算并在经营地就地缴纳流转环节的税收。

3.对企业异地经营属地管理的看法。企业异地经营属地管理在税收征管上由于其经营地与注册地税务机关互不隶属，税收征管信息难以及时传递，纳税检查取证费时费力，一直是一个较为薄弱的环节，往往给纳税人以可乘之机。过去我们虽然依据具体行业税收征管的实际，制定了一些行之有效的办法，取得了一定的效果，但并没有从根本上堵塞漏洞。我们认为，对企业异地经营属地管理的问题，当前最关键的问题是在双方主管税务机关之间建立协调配合、信息交换、业务交流的工作机制，充分利用金税工程系统，加强异地主管税务机关之间的协调和联系。由总局或省局制定出台相互约束制约的措施和办法，实现征管信息共享，统一征管口径，有力地堵塞征管漏洞。

4.税收征管体制如何更好地适应企业生产经营方式的建议。我们认为有两个方面的问题，一方面面对日益变化的企业经营核算方式，税务机关应及时调整管理思路，税收征管体制必须尽快地跟上企业生产经营核算方式的转变。另一方面要在充分考虑各方利益、便于税收征管的前提下，针对具体的经营方式，制定既利于企业生产经营，又利于税收管理的具体的税收征管政策、措施和办法。具体措施主要有：一是加速金税工程三期推行步伐，尽快实现税务与外部，特别是与工商、财政、银行等系统的互通互联，加强信息交换，完善税收监控体系，为税务机关有效管理提供信息来源，构筑强大的护税协税网络体系。二是结合纳税人生产经营方式的变化，依据管理权限，逐级分行业、分企业有针对性地制定具体统一的税收征管规程、制度和办法，规范管理程序，不断完善税收征管手段和措施，堵塞征管漏洞，进一步强化征管。三是扩大税控器具推行范围，及时准确掌握纳税人经营原始信息，同时拓展防伪税控系统覆盖范围，强化税源监控。四是积极实施纳税评估，在系统制定纳税评估有关规程制度的基础上，不断完善评估指标体系，建立科学实用的纳税评估模型，加强对辖区内税收总体情况、行业情况、具体行业或企业疑点问题的综合分析，为纳税评估提供依据，切实提高评估质量和效率。五是转变纳税服务理念，优化纳税服务，建立电子办税服务平台，优化办税服务措施，扩大服务范围，提高服务质量，开展全面、全程、全方位优质服务，提高办事效率，正确处理征纳矛盾，积极构建和谐的征纳关系。