地方旅游立法

第四节　地方旅游立法

地方立法的重点是要抓紧制定和颁布地方性旅游条例、旅游资源保护条例、旅游市场行为的监管及旅游者利益保护等地方性旅游规范，细化立法的针对性和可操作性，拓展地方旅游立法的空间范围；注意把比较成熟的由政府颁布的行政规章及时上升为稳定的地方法规。这样既可以完善地方立法，又可以为旅游基本法的制定和颁布积累丰富的地方立法经验。

我国现在已有27个省(区、市)和主要旅游城市出台了综合性的旅游业管理条例。

这里所讨论的地方旅游法规是指省一级人大常委会或人大通过和颁布的、现在仍在使用的地方性旅游法规。我们以列表的方式，对各省、市、自治区的立法形式、立法时间、法规名称进行考察。

我国地方旅游法规基本情况一览表

分析上述已颁布的地方旅游法规可以看到以下特点：

1.立法时间均较短

最早立法的海南省是在1995年颁布了地方旅游法规，到现在只有10年多时间。而西藏自治区的《旅游管理条例》是在2002年10月1日才生效。需要说明的是山西省人大曾于1997年7月30日颁布《山西省旅游管理条例》，在2002年9月28日修订了该条例，颁布了新的《山西省旅游条例》，是最早经修订而新颁布的地方旅游法规。此外，还有海南、重庆、湖南、河南等省陆续作了相应的修改。

2.立法迅速而集中

各地的旅游法规在两三年时间里达到高峰，特别是1996～2000年五年里共出台22个地方法规，是地方旅游法规出台的高峰期。

3.立法形式较统一

从已颁布的旅游法规看，绝大部分地方的法规是由地方人大常委会通过并颁布的，个别地方的法规是人代会通过并颁布的。地方旅游法规的名称也较相似。

4.文本字数比较接近

平均字数为4.82千字。广西的条例字数最少，为3.5千字；山西的条例字数最多，为7.4千字。

5.地方旅游法规的文本模式相似

比较已颁布的旅游法规，归纳它们的文本模式，基本的结构如下：

第一章　总则

第二章　旅游资源的开发与保护

第三章　旅游经营者

第四章　旅游者

第五章　旅游监督管理

第六章　法律责任

第七章　附则

这个基本模式说明：其一，我国地方旅游法规文本结构基本相似；其二，这个模式得到了大多数省、市、自治区立法机构的认同；其三，部分地方的条例过于雷同，缺乏特色。

一、我国地方旅游法规主要内容的比较

从地方旅游法规的主要内容着手，进一步比较已颁布的旅游管理条例，根据条款内容的异同，分析地方旅游法规的主要特征。

它们相似的特征主要表现在以下方面：

1.立法的目的大致相同

绝大多数条例在第一章第一条就开宗明义地说明了制定条例的目的。条文表述的内容、表述的形式、表述的次序大致相同。某省旅游管理条例第一章第一条表述如下：“为了加强旅游业的管理，保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”由此可略见一斑。

2.旅游资源的开发和保护放在首要位置

各地对旅游资源的开发和保护给予了高度重视，有24个条例将这部分内容单独列为一章。换言之，已颁布的条例中，92%的条例用一章的篇幅来阐述旅游资源的管理问题，而且大部分地方条例把“旅游资源的开发和保护”放在了第二章。

3.重视旅行社的经营与管理

与饭店业、景区景点、旅游商店、旅游交通等相比，大多数条例更重视旅行社的经营与管理。无论是旅行社的注册登记还是旅行社的经营范围，无论是旅游合同的签订还是导游人员的管理，都制定得较为详细。在条例中出现重视旅行社的经营与管理的现象，主要原因是我国颁布了《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》等，使得旅行社的经营与管理有章可循；其次与饭店业等相比，近几年来旅行社业出现的问题较多而且复杂。

4.涉及饭店业的内容较少且单一

虽然饭店业在旅游业中占据很重要的地位，但在大多数地方旅游管理条例中涉及饭店业经营与管理的条款偏少，如江苏、湖南、广东、广西、江西、安徽、山西、云南、甘肃、贵州、陕西、新疆等十几个地方的旅游法规，只用一条的篇幅来表述旅游饭店的经营与管理，涉及的内容也主要是饭店星级评定。而浙江、海南省的旅游管理条例没有专门关于饭店业方面的内容。相对而言，北京、山东、辽宁等少数省份的旅游管理条例就饭店业的表述较为翔实，如《北京市旅游管理条例》的第四节为“旅游住宿”，自第35条到第38条较详细地对旅游饭店的经营、安全、星评、管理提出了明确的要求。但与旅游资源管理、旅行社管理、旅游景区景点管理的有关条款相比，涉及饭店业的内容依然少且单一，与饭店业在我国旅游业的地位不甚相称。

5.重视旅游者的权利与义务

各地的旅游法规十分重视旅游者在进行旅游活动时享有的权利和应当履行的义务。除北京、广西以外的24个省份的旅游管理条例将“旅游者的权利与义务”（部分用“旅游者”为标题）单独列为一章。这部分条款主要涉及三方面内容：一是旅游者在进行旅游活动中享有的合法权利；二是旅游者在进行旅游活动时应当履行的义务；三是旅游者在旅游活动过程中合法权益受到侵害或与旅游经营者发生争议时，解决争议的主要途径。地方旅游法规对旅游者的权利和义务给予明确的界定和保护，使得旅游者的旅游活动得到了应有的保障。

6.重视相应的法律责任

已颁布的26个地方旅游法规都有单独一章为“法律责任”，其对可能出现违法行为的主体规定了法律责任。这些主体分别为：一是旅游经营者；二是旅游从业人员；三是旅游行政管理人员；四是破坏旅游资源、损坏旅游服务设施、扰乱旅游秩序者。明确了旅游活动中各自的法律责任，并对违法主体进行必要的法律追究，可以进一步规范旅游市场，保护经营者和消费者的合法权益，从而促进旅游业的发展。法律责任是制定地方旅游管理条例的重要目的之一，是规范和约束不同的主体在旅游活动中按法律法规操作的重要依据，也是地方旅游法规最重要的内容之一。

综上所述，总体上看它们的文本结构、条款内容、表述形式差异不大，但从个体上看它们在某些方面仍存在一些差异，这些差异主要体现在“度”上。

我国地方旅游法规差异特征：

1.对旅游业重视程度上的差异

主要表现为对本地旅游业的宏观认识上，如《北京市旅游管理条例》第二章“旅游促进”专门就北京市有关旅游业的重大事宜作了规定。条例中指出：建立市政府旅游工作联席会议制度；设立旅游发展专项资金；组织和协调首都旅游整体形象的宣传等等。江苏、贵州等省也提出了设立旅游发展资金的措施。但部分地方的旅游法规未能在一些重大事宜上提出明确的规定，在一些认识上表述含糊。

2.行业监督管理力度上的差异

大部分的地方法规对旅游资源的开发与保护给予了高度重视，而且单独列为一章，但个别地方法规只是简单提及，重视程度上差异明显。如在饭店业的管理和监督上，北京、山东、辽宁等少数省份的地方旅游管理条例就旅游饭店的经营、安全、星评、管理等表述较为详细，而大部分的地方旅游管理条例只涉及旅游饭店星级评定，使得在饭店业管理的法律依据上差异明显。此外在景区景点、旅游交通、旅游安全、经营管理、从业人员等方面的管理力度上也不尽相同。

3.法律责任处罚程度上的差异

由于各地的经济发展水平不平衡，旅游业发展的过程、广度、深度均不一致，导致了在违反条例行为的处罚上的差异。主要表现在两个层面上，一是界定违法的行为不尽相同；二是相同的违法行为在赔偿或罚款的额度上存在差异。

二、深圳市旅游局重新发布八个规范性文件

经过20多年的改革实践，深圳初步形成了社会主义市场经济体制和运行机制。与此同时，深圳实现了经济上的超常规发展，创造了令世人瞩目的“深圳速度”。1980—2003年，全市生产总值年均递增28.3%，工业增加值年均递增40.7%，外贸出口总额年均递增38.5%。2003年，实现生产总值2860.51亿元，在全国内地大中城市中居第四位；人均生产总值达5.59万元(折合6510美元)，居全国首位。

根据深圳市人民政府办公厅《关于组织修订和重新发布市政府及各工作部门规范性文件的通知》（深府办〔2001〕98号）的要求，深圳市旅游局对原深圳市旅游管理局和深圳市贸易发展局2000年12月31日以前制定的旅游管理规范性文件进行了全面清理，对需要继续执行的规范性文件作了必要的技术性修改。重新发布的规范性文件目录是：

1.《关于加强旅行社营业部管理的通知》（深旅字〔1997〕31号）

2.《关于实施我市旅游业分级管理暂行方案的通知》（深旅字〔1997〕35号）

3.《关于实施旅行社违规记分制度的通知》（深贸旅〔1997〕50号）

4.《关于加强旅游景区精神文明建设，杜绝封建迷信活动的通知》（深旅字〔2000〕40号）

5.《关于加强饭店星级检查员队伍建设的通知》（深旅字〔2000〕46号）

6.《关于旅游企业实施统计信息联网上报系统的通知》（深旅字〔2000〕67号）

7.《关于加强旅游统计工作的通知》（深旅字〔2000〕71号）

8.《关于实行旅游统计“百分制”评比工作的通知》（深旅字〔2000〕102号

三、《青岛市旅游管理条例》和《青岛市旅游投诉管理规定》

特色是地方性法规的生命。多年来，青岛市人大常委会从城市功能定位出发开展立法活动，防止和克服“小法抄大法”和重复立法等现象，逐步形成了鲜明的青岛地方立法特色。

为海洋定方圆，突出沿海城市特色。青岛有730多公里长的海岸线，所辖海域面积近2万平方公里，相当于其陆域面积的两倍。但是，由于过去缺乏科学的管理依据及具体有效的管理措施，海域的使用和开发曾一度处于无度、无序、无偿状态，水域面积逐渐缩小，渔业资源日益枯竭，生态环境遭到严重破坏。青岛市地方立法率先做起了“海洋”这篇大文章，1995年3月，青岛市人大常委会审议通过了第一部海洋方面的法规——《青岛市近岸海域环境保护规定》。随后，《青岛市海岸带规划管理规定》《青岛市海洋渔业管理条例》《青岛市海域使用管理条例》也相继出台，一个符合青岛实际的海洋法规体系初步形成。近年来，青岛市加大了执法检查的力度，先后查处了非法改变海域属性、非法填海、非法采砂等20多起案件；依法办理海域使用证410个，确权发证率达到85%，在全国沿海省、市居一流水平。

为旅游立规矩，突出旅游城市特色。青岛是著名旅游城市，为充分利用青岛旅游优势，坚持把旅游业作为重要的支柱产业和新的经济增长点来规划、培育和发展，青岛市人大常委会及时制定了《青岛市旅游管理条例》和《青岛市旅游投诉管理规定》等地方性法规，构筑和加强了对旅游业的法制保障。

为历史文化遗产撑起保护伞，突出历史文化名城特色。青岛是全国历史文化名城。可是，城市人口的增加，城市向大型化、现代化、经济化的发展，正日益侵蚀着历史文化遗产和城市风貌赖以生存的环境。为妥善处理好历史文化遗产和城市风貌的保护，促进名城的进一步发展，青岛市人大常委会相继出台了《青岛市城市风貌保护管理办法》《青岛市古树名木保护管理办法》《青岛市文物保护管理规定》《青岛市城市规划条例》等地方性法规，有效地延续了百年岛城的历史文脉，使青岛成为一个既有独特城市风貌和历史文化传统，又走向现代化的国际城市。

青岛以独特的旅游资源吸引了八方旅游者。为规范旅游市场，市人大常委会加强了“绿色立法”，先后制定了《青岛市旅游管理条例》和《青岛市旅游投诉管理规定》等地方性法规，构筑和加强了对旅游业的法制保障，推动了全市旅游业的持续、快速、健康发展。目前，青岛市已初步形成包括宾馆饭店业、旅游交通业、旅游商品业、旅游餐饮业和旅游娱乐业在内的综合旅游产业体系。全市旅游企业已发展到300多家，从业人员25万人，年旅游总收入平均达到60多亿人民币。

四、海南省旅游立法

随着海南旅游业的快速发展，旅游业深层次矛盾不断凸现，严重制约了海南旅游业的健康发展。部分旅游景点，绝大部分演艺点、餐饮点、特种旅游项目虚高定价或销售假货“宰客”。一位北京旅游者在万宁市天然珠宝公司购买一条所谓南非钻石项链，标价218500元，实际成交价格21850元，后经检验是假货。近期，海南省质检部门对三亚、琼海部分商场店铺的珠宝玉器抽检显示，合格率仅为19.7%。绝大部分旅游购物点按人头费和购物额，给导游和司机回扣，购物回扣达到购物总量的30%~40%，有的甚至高达50%。

规划管理不严，低俗景点泛滥，酒店接待能力过剩，旅游企业经营不规范，也是检查中发现的问题。一度火爆的“野人谷”、“矮人部落”是没经规划审批的项目，仅定安县就搞出9个所谓的“野人谷”，陵水黎族自治县乱建10个所谓的黎苗风情园，演技拙劣低俗，败坏了海南旅游形象。有些旅行社承包、挂靠，非法转让经营权。

目前，海南省导游已达8000多人，87%的导游没有与旅游企业签订劳动合同，导游都没有工资。导游、司机由旅游从业人员变为经营者，承担经营风险，他们几乎都靠诱导或强拉旅游者到自费景点、购物点消费，索取高额回扣，弥补经营成本，获取个人收入。低价恶性竞争，“零负团费”现象普遍存在。据海南省物价部门反映，有的地接社向东北组团社付购团费最高达每人1300元。此举还引发海南酒店业间低于成本价格的倾销竞争。

为了规范旅游市场，海南省人民代表大会常务委员会通过了《关于进一步加强旅游市场监督管理若干问题的决定》，要求加大监管力度，维护旅游者的合法权益。海南还出台《关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》，并开始实行旅行社行程表统一规范管理制度。同时对全省游览参观点和特种旅游项目门票价格水平进行全面复核，向社会公布全省游览参观点和特种旅游项目门票价格，控制旅行社的佣金提取比例不能超过门票的45%。

为扶持和规范海南省旅游产业的发展，省人大常委会作出《关于海南省旅游发展总体规划纲要的决议》，确定了旅游发展战略和规划布局，对推动旅游经济增长方式由数量扩张型向质量提升型转变，促进旅游资源的优化配置起到了重要作用。继续推进立法民主化，提高立法质量。对与人民群众利益密切相关的法规草案，采取向社会公布，举行立法座谈会、听证会、辩论会等形式，问计于民，充分发挥专家学者和法制委员会咨询委员的作用。在法规体例上不搞大而全、小而全，注重小而精，注重针对性和可操作性，防止法繁扰民。调查、了解社会立法需求，更多地提前介入法规草案的起草工作，增强立法的主动性。坚持“立、改、废”相结合，开展法规清理工作。为适应实施《行政许可法》的需要，维护法制统一，对120多件相关法规进行清理，对其中20多件与《行政许可法》不一致的地方性法规进行了修订。

五、杭州市旅游立法

近年来，杭州市立足实际，突出重点，高质量地完成了每年确定的立法任务，共起草地方性法规和政府规章草案89件，如《杭州市旅游管理条例》《杭州市生态公益林管理办法》《杭州西湖风景名胜区管理条例》《杭州市信息化条例》《杭州市无障碍设施建设和管理办法》《杭州市历史文化街区和历史建筑保护办法》《杭州市城市房屋拆迁管理条例》等。实行开门立法，除了常规的吸收市政府有关部门参与立法外，还吸收市民群众、企业组织、人大代表、政协委员、基层单位参与立法工作。对于一些涉及理论较深、制度设计较敏感的政府规章项目，提交立法咨询委员会论证。对于有重大影响的立法项目，通过召开座谈会、论证会、听证会和在网上或媒体上征求意见等形式，广泛听取公众的意见和建议。如，先后两次召开了《杭州市城市房屋拆迁管理条例》立法听证会，取得了良好的效果；在制定《杭州市历史文化街区和历史建筑保护办法》时召开了座谈会，听取建筑、文物保护方面的人大代表、政协委员的意见。该《办法》出台后获得较好的社会反响。

六、《陕西省秦始皇陵保护条例》

陕西省十届人大常委会第20次会议讨论通过了《陕西省秦始皇陵保护条例》，并于2006年10月1日正式施行。条例规定了秦始皇陵的五大文物保护对象；在保护区内，六类行为被明令禁止。

秦始皇陵五大文物保护对象是：建筑遗址，包括封土和地宫、内外城垣、寝殿遗址、便殿遗址、园吏寺舍遗址、三出阙遗址；陪葬坑，包括兵马俑坑、石铠甲坑、车马坑、马厩坑、百戏俑坑、珍禽异兽坑、御府储藏坑等；陪葬墓、修陵人墓地；陵园附属设施，包括防洪堤、鱼池遗址、石料加工尝丽邑遗址；遗址内埋藏的文物和其他具有历史、艺术、科学价值的文物。

条例规定，在秦始皇陵的保护范围之内，打井挖渠、挖砂取土、焚烧、野炊等六大类行为被禁止。

目前，秦始皇陵还面临着保护与开放矛盾加剧的问题，保护措施的实施迫在眉睫，它们主要是：

1.立法保护弥补“世遗”空缺

根据申请世界遗产保护的有关规定，所有申请世界遗产单位，都应有地方立法保护。为弥补这一空缺，陕西省政府决定制定出台《秦始皇陵保护条例》。保护条例草案拟定前，陕西省人大、政府、文物局等单位官员与专家一起，对秦始皇陵进行了细致的考察工作，然后根据实际情况，确定对保护区实施的保护主要分为两类：禁止性行为和审批性行为。

2.保护区范围曾有争议

所谓禁止性行为，主要是对保护区内一些破坏文物的行为严格管理，并严禁实施；审批性行为则是考虑到保护区内的现状，对居民建房、企业扩展等行为严格审批程序，尽量避免出现与保护区风格不一致的建筑等。

在制定该条例的过程中，针对秦始皇陵区的范围问题，曾发生过争议，并提出三种方案。最后，考虑到各种情况，通过的条例采用了第二种保护方案，在“西潼高速公路秦兵马俑博物馆引道以南和以西，骊山以北，临潼五砂厂以东”，面积约为19.63平方公里。

3.多头管理易产生保护盲区

作为全国重点文保单位和我国第一批世界文化遗产之一，秦始皇陵的保护工作一直有限。据介绍，目前主要是对秦始皇陵园封土的绿化和陵区一些已发掘陪葬坑中的具体文物的保护，例如兵马俑博物馆的建立、一些保护标志的树立，陶俑表面色彩保护和一些文物遗迹的防霉技术研究等有一定突破，之外再无其他建树。

资料显示，秦始皇陵一直缺乏统一的科学规划与组织管理。秦始皇陵区由陕西省考古研究所、秦始皇兵马俑博物馆、秦陵文管所、秦始皇陵旅游开发有限公司等几家单位各管一片。在陵区的广大陪葬区内，还分布着一些企业和众多的农民，各单位间免不了利益冲突，容易在保护问题上产生盲区和疏漏。这种条块分割的管理局面，不利于统一规划，实施对秦始皇陵的保护与开发。此外，在条例出台之前，关于秦始皇陵范围大小，一直并不十分清楚。

历年来，秦始皇陵区的文物保护工作一直比较被动。许多发现都是由农民在生产活动中提供线索的。而这些发现，则是以破坏性的生产活动为前提的。同时，一些建设活动，也对陵区造成破坏。1995年因修建西潼高速公路取土，新丰镇刘寨村南台地上的一处秦代建筑遗存被破坏，造成了不可挽回的损失。此外，秦始皇陵区周围的环境也正遭受着破坏。多年来，人为地炸山采石，已构成了严重的地貌和植被破坏。陵北的渭河水流日减，水质变坏，也成为重要的环境问题。

4.地方立法考虑保护可操作性

条例理顺了秦始皇陵区的保护，并确定由省政府管理，省文物局为主管部门，从而达到职能明确，并考虑了具体保护措施在实施过程中的可操作性。

国家文物局世界遗产处、文物处有关负责人表示，秦始皇陵区虽然没有按照世界遗产委员会规定设立明确的缓冲区，但作为全国重点文物保护单位，一直根据文物法的规定在实施保护。

此次以陕西省人大立法的形式对秦始皇陵区进行保护，不仅在规格上比较高，同时也考虑到了保护过程中的可操作性。对秦始皇陵区的保护而言，具有不可估量的作用。

伴随着我国改革开放和经济快速发展，我国旅游业得到持续快速发展，目前国际国内收入已超过4000亿元，旅游业已成为我国的重要产业。由于旅游资源保护立法的滞后、管理体制的弊端，伴随着迅速增长的旅游需求，在经济中心论的思想指导下，很多地方出现了严重的生态破坏和环境污染，破坏了旅游业赖以存在的自然资源基础，对生物多样性和传统文化的保护产生了巨大的冲击，旅游地方立法任重道远。