云南地方人大立法报告

云南地方人大立法报告

张　钧

2009年是新中国成立60周年和地方人大设立常委会30周年，也是进入新世纪以来云南应对国际金融危机冲击、经济发展最为困难的一年。地方立法不仅需要全面总结走过的30年历程，为今后的立法工作提供经验和指导，而且需要深入思考如何为应对国际金融危机提供法制保障，为云南实现经济社会全面发展解决实际问题。面对严峻形势和艰巨任务，省人大常委会明确提出地方立法工作必须坚持围绕中心、服务大局，为“保增长、保稳定、保民生”服务;必须坚持以人为本、立法为民，为切实维护人民群众合法权益服务;必须坚持法制统一、突出特色，为形成中国特色社会主义法律体系服务。一年来，省人大常委会共制定地方性法规6件，批准昆明市的地方性法规5件、废止2件，批准民族自治地方的单行条例10件，另外还对4件地方性法规草案进行了初次审议。

省人大常委会2009年制定和批准的法规中，贯彻了围绕中心、服务大局的思想。为贯彻省委提出的把云南建成绿色经济强省和中国连接东南亚、南亚国际大通道的发展战略，制定了《云南省花卉产业发展条例》和《云南省道路运输条例》，大力支持云南花卉产业做大做强，大力促进云南道路运输业的发展，为云南“保增长”服务;为解决废旧金属收购引发的日益严重的社会治安问题，制定了《云南省废旧金属收购治安管理条例》，着力保障公共安全，为云南“保稳定”服务;为保障劳动者的身体健康，保护人民群众的生命财产安全，制定了《云南省职业病防治条例》和《云南省建设工程勘察设计管理条例》，努力解决人民群众关心的问题，切实维护人民群众的合法权益，为云南“保民生”服务。

省人大常委会2009年制定和批准的法规中，体现了开拓创新、注重特色的思路。云南省的鲜切花产量占到全国60%以上的市场份额，已连续15年保持全国第一。云南已成为世界花卉产业发展速度最快的三大地区之一，但多年来，云南花卉产业的发展却没有相应的法制保障。国家没有花卉产业方面的专门法律，相关法律又不能满足云南花卉产业发展的需要。为此，省人大常委会在全国率先制定了促进花卉产业发展的专门性地方性法规——《云南省花卉产业发展条例》，支持花卉产业的发展，维护花农的合法权益。省人大常委会批准的《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》，是全国第一部专门针对保护三七药材和促进三七产业发展的法规;批准的《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》，是全国第一部藏传佛教寺院管理方面的法规;批准的《昆明市预防职务犯罪工作条例》，属于在全国同类法规中较早制定的。此外，省人大常委会还批准了澜沧和双江两个自治县的古茶树保护条例，颇具云南特色。2009年，省人大常委会共批准了10件单行条例，数量为历年最多。

一、推进科学立法和民主立法

2009年省人大常委会的地方立法工作，着力在推进科学立法、民主立法上下工夫，进一步提高立法质量。

(一)科学编制立法计划

科学编制立法计划，加强对立法工作的指导，是推进科学立法、民主立法的一个重要环节。八届省人大常委会时，就开始编制年度立法计划，这项工作已坚持了十多年。从2004年到2008年，省人大常委会年度立法计划中的一档项目，连续5年保持了100%的完成率，这在全国各省、市、区中并不多见，受到了全国人大常委会法工委的充分肯定。2009年，省人大常委会强调立法计划的编制一定要围绕中心、服务大局，体现云南省的中心工作;一定要突出特色、提高质量，体现省人大常委会的立法工作思路。因此，在编制2009年立法计划的过程中，以及在启动2010年立法计划编制工作时，除了坚持在增强立法计划的科学性、提高立法计划的民主性、维护立法计划的严肃性上下工夫，还着重做了以下三方面的工作:

一是明确了为“三保”服务的指导思想。地方立法要体现“围绕中心、服务大局”的要求，首要工作就是在编制立法计划时，为落实“保增长、保民生、保稳定”任务提供坚实的法制保障。列入2009年立法计划的26件立法项目，特别是一档的10件法规，多数与“三保”有直接关系，如“滇池保护条例”、“云龙水库保护条例”、“法律援助条例”、“义务教育法实施办法和农村医疗卫生条例”。在启动2010年立法计划编制工作时，提出了“三个优先”:第一，紧紧围绕全省经济社会发展的大局，优先考虑与“三保”密切相关的项目。第二，增强计划的针对性和权威性，优先考虑必要性突出、针对性较强、成熟度较高和意见较统一的项目。第三，进一步控制数量、提高质量，坚持立、改、废相结合，坚持制定法规与清理法规相结合，优先考虑确保法律体系科学、统一、和谐的修订项目。

二是创新了立法计划编制的工作方式。启动2010年立法计划编制工作时，在三个方面作了改进，以进一步增强立法计划的科学性:第一，明确要求提交立法项目的可行性论证报告。不仅要求可行性论证报告随同立法项目提交，还对可行性论证报告的内容作了规范。第二，尝试开展对部分立法项目的立项论证。对可行性论证报告论据翔实、论证充分并且符合“三个优先”的，建议直接列入立法计划。对提出的其他立法项目，需要对其必要性、可行性作进一步研究的，通过召开立项论证会等方式，广泛听取各方面意见，以确定是否建议列入立法计划。第三，扩大立法计划征求意见的范围。在坚持将立法计划草案上载到云南人大网征求意见的基础上，在云南省的一些重要网站也公布了立法计划草案，广泛征求社会各方面的意见。

三是狠抓了立法计划的贯彻落实。为了维护立法计划的严肃性，督促立法计划的落实，省人大常委会在2009年10月专门召开了立法工作会议，对2009年立法计划的落实进行督促。省人大常委会晏友琼常务副主任对立法计划的贯彻落实提出了总体要求，李春林副主任对完成立法计划作了具体部署。立法工作会议强调了立法计划的严肃性，有力地推动了立法计划的贯彻落实。

(二)理顺地方立法体制

立法法规定，对地方性法规草案实行统一审议，由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿;具体立法工作任务则由常委会工作机构承担。按照立法法的规定，全国各省市区普遍建立了由法制委员会负责统一审议、法制工作委员会承担具体立法事务的立法工作体制。法制委员会是人民代表大会的专门委员会，负责为人民代表大会和常务委员会最后审议法规提出意见;法制工作委员会是常务委员会的工作委员会，承担为人民代表大会及其常务委员会、法制委员会审议法规服务的职责。但长期以来，云南省人大常委会只有法制委，没有法工委，法制委既要负责统一审议，又要承担与统一审议有关的具体立法事务;既要当“裁判员”，又要当“运动员”，影响了法制委作为统一审议机构作用的发挥。在省委和有关部门的关心下，2009年5月，省人大常委会设立了法工委。法工委的设立，进一步理顺了地方立法的工作体制，法工委分担了原来由法制委承担的大量具体立法事务，使法制委能够更好地做好统一审议工作，切实把工作重点放到提高立法质量上来。

法工委设立后，省人大常委会及时出台文件，明确了法工委的职责，修订了法制委的职责。法制委主要承担地方性法规草案的统一审议、审查昆明市报批的地方性法规、提出五年立法规划和年度立法计划草案等14项职责;法工委主要承担起草地方性法规草案、为省人大及其常委会和法制委审议审查地方性法规草案服务、审查规章和规范性文件等18项职责。法制委的工作重点是履行好统一审议职责，为常委会审议审查地方性法规草案把关;法工委的工作重点则是为常委会的立法工作和法制委的统一审议做好服务。

(三)开展法规集中清理

党的十七大提出，2010年要形成中国特色社会主义法律体系。为了确保这项重大任务的完成，全国人大常委会在2009年完成了对法律体系的全面清理，集中废止、修订了一批法律。按照全国人大常委会的要求，对地方性法规也要进行清理，以保证中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐。省人大常委会对清理工作高度重视，及早谋划，周密部署，力争高效率、高质量地完成清理工作。

一是制定了清理的工作方案。在全国人大常委会完成法律清理工作后，省人大常委会对地方性法规的清理及早作了部署，制定了地方性法规清理工作方案，明确了清理范围、基本原则和具体要求，正式开展清理工作。

二是组建了清理的领导机构。为了加强对清理工作的领导，保证清理工作的落实，组建了省人大常委会地方性法规清理工作领导小组，由常委会秘书长任组长，法制委、民族委、省政府法制办主要负责人任副组长，省人大及其常委会其他部门和昆明市人大常委会主要负责人参加，负责地方性法规清理的组织、协调工作。

三是部署了清理的具体工作。在省人大常委会2009年立法工作会议上，省人大常委会领导强调了清理工作的重要意义，并对清理工作提出了进一步的要求。整个清理工作将分两阶段进行:第一阶段是在2009年年底前完成清理的基础工作，提出清理目录和清理理由;第二阶段是在2010年年内完成集中清理工作，集中废止和修订一批与形成中国特色社会主义法律体系要求不相适应的地方性法规。截至目前，清理工作领导小组已对75件地方性法规研究提出清理意见，占现行有效地方性法规总数的38%，其中，拟废止9件地方性法规，集中修改5件地方性法规，全面修改61件地方性法规。

(四)建立立法咨询制度

为进一步推进科学立法、民主立法，在立法工作中充分听取专家的意见，提高立法质量，省人大常委会借鉴省外的经验，建立了立法咨询制度，设立了法制委、法工委立法咨询专家库，拟待条件成熟后，再设立省人大常委会的立法咨询专家库。目前的立法咨询专家库，有22位云南省的知名专家，涵盖了法学、经济学、政治学、民族学等各个学科，既有学术界的知名学者，又有实务界的各业精英。

法制委、法工委立法咨询专家库的设立，其重要意义不仅在于汇集了一批各行业的知名专家，为省人大常委会的立法决策和立法工作提供咨询，更重要的是，它建立了专家参与立法的正式渠道。立法咨询专家不仅有权利为立法提供咨询意见，而且有义务为立法提供咨询意见;法制委、法工委在立法工作中不仅可以征询立法咨询专家的意见，而且应当征询立法咨询专家的意见。这就为充分发挥专家作用、推进科学立法和民主立法奠定了坚实的基础。专家库建立后，应当充分发挥立法咨询专家的作用，充分尊重立法咨询专家的意见，并在条件成熟时扩大立法咨询专家库，完善立法咨询制度。

二、地方立法的经验

(一)确立了围绕中心、服务大局的指导思想

1979年修正的地方组织法，赋予了省级人大常委会立法权，2009年，云南省人大常委会的地方立法工作已走过了整整30年的历程。总结30年地方立法的经验，其中十分重要的一条，就是立法工作要紧紧围绕中心、服务大局，为云南经济社会的全面发展提供坚强的法制保障。2009年，也是进入新世纪以来云南应对国际金融危机冲击、经济发展最为困难的一年，这就要求地方立法工作比以往任何时候都要体现围绕中心、服务大局，为云南应对国际金融危机、实现经济社会全面发展服务。省人大常委会进一步强调了立法工作要围绕中心、服务大局，明确将其作为地方立法工作的指导思想。

在立法计划的编制中，体现了围绕中心、服务大局的指导思想。2009年，为了应对国际金融危机，中央提出了“保增长、保稳定、保民生”的应对之策，是中央和云南的中心工作。2009年的立法计划，紧紧围绕“三保”选择立法项目，列入计划的26件项目，多数与“三保”有直接的关系。2009年底召开的省委八届八次全会，提出了新时期云南发展的三大战略目标，即把云南建成绿色经济强省、民族文化大省和中国面向西南开放的“桥头堡”，提出了“增投资、扩消费，转方式、调结构，重民生、建和谐，快发展、上水平”的二十四字方针。启动2010年立法计划编制工作时，明确把“两强一堡”和二十四字方针作为编制的指导思想，注重选择提高经济发展水平、调整经济结构的项目，加强绿色、低碳领域立法;注重选择做大做强文化产业、保护民族文化的项目，加强民族文化产业立法;注重选择扩大云南对外开放、提高开放水平的立法，加强支持“桥头堡”战略的立法。

在审议地方性法规草案时，也体现了围绕中心、服务大局的指导思想。制定云南省招标投标条例，将对招标投标市场的建设和招标投标秩序的规范作出重要规定，对云南的经济发展有十分重要的意义，因此列为省人大常委会2009年立法计划一档的第一件法规项目。在对该条例草案进行审议时，正逢国家开展为期2年的工程建设领域突出问题专项治理活动，按照活动的要求，要在查找问题、总结经验的基础上，对现行的招标投标法律法规进行清理，出台新的规定。省人大常委会主任会议研究认为，国家的专项治理活动正在开展，对下一步招标投标治理工作的思路尚未明确，此时出台云南省招标投标条例的时机尚未成熟，因此决定暂时搁置该条例的审议，由有关部门继续做工作，根据国家专项治理活动的相关要求，及时完善条例草案，适时提请常委会会议对条例作再次审议。

(二)体现了以人为本、立法为民的基本原则

提高立法质量，不仅要树立围绕中心、服务大局的指导思想，使立法工作服务于中心工作，更要体现以人为本、立法为民的基本原则，使立法工作服务于人民利益;不仅要在程序上实现民主公开，更要在内容上体现立法为民。立法遵循以人为本、立法为民的基本原则，是科学立法、民主立法的根本要求。2009年省人大常委会的地方立法工作充分体现了这一要求。

在地方立法中，省人大常委会坚持合法性第一、人民群众利益至上的原则，严防借设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等条款，违反上位法的规定，为行政相对人设置不必要的义务，增加不必要的负担。在制定云南省道路运输条例时，省人大常委会发现条例草案中有多处涉及行政许可的条款，在上位法规定的许可条件外，增设了新的许可条件，如规定申请道路客运经营或者营运车辆变更的，除了满足上位法规定的许可条件外，还应当提供经营期限届满未获得延续许可后自行处置车辆的承诺;申请从事道路运输站(场)经营的，除具备国家规定的条件外，还应当提交当地人民政府及相关部门同意建站的书面意见，等等。这些增设的条件，会给行政相对人增加不必要的义务，不符合以人为本的立法原则，不符合行政许可法的规定，不符合简化行政审批手续的改革方向，因此可删除这些新增设的许可条件。在制定云南省建设工程勘察设计管理条例时，草案中原规定对建设工程中涉及的各种专业设计项目，由申请人分别报相关专业部门审批。按照这样的规定，申请人需不断往返于各专业审批部门之间，增加许多时间和成本。为方便群众，减少行政相对人的负担，将此规定改为由建设行政主管部门统一受理后，再分送有关专业部门审查。这样，不仅提高了审查的效率，也体现了以人为本的立法原则。

在地方立法中，省人大常委会注重处理好行政机关权力和人民群众权利的关系，特别注重维护弱势群体的合法权益。在制定云南省职业病防治条例时，为了更好地保障劳动者的合法权益，在条例中增加一些更加向劳动者倾斜的规定，如规定了劳动者离开原工作岗位或者原用人单位后，两年内出现疑似职业病症状的，可以向职业病诊断机构申请诊断;又如，规定了经诊断或者鉴定为患有职业病的职工，应当认定为工伤，并按照工伤保险的有关规定，依法享有工伤保险待遇。

在地方立法中，省人大常委会注重处理好权利与义务的关系，维护好人民群众的合法权益。在制定云南省建设工程勘察设计管理条例时，对未中标的勘察设计投标人是否应给予一定补偿，产生了一些争议。勘察设计招标与普遍招标相比，其不同之处在于勘察设计投标人在投标时，一般已按招标文件及相应行业规定要求的深度编制了投标文件，此时投标人已完成了10%～15%的设计工作量，从公平角度出发应予以适当补偿。但给予补偿又会造成招标方招标成本增加，由此产生争议。最后，省人大常委会从鼓励投标人投入更多精力进行投标准备、提交优秀设计方案成果和维护勘察设计招投标市场正常秩序的角度出发，维持了对达到招标文件要求而未中标的投标人应当给予一定补偿的规定，维护了勘察设计招投标人权利和义务的平衡。

(三)强化了结合实际、体现特色的工作思路

法规的生命在于质量。地方立法要提高质量，必须在结合实际、体现特色上下工夫，必须为当地解决实际问题服务。省人大常委会把结合实际、体现特色，作为加强地方立法的一条重要工作思路，力求制定出更加能够体现云南特色和民族特点、更加能够为解决云南实际问题服务、更加能够保障云南经济社会全面发展的法规。

花卉产业是云南的支柱产业、特色产业，但长期以来，云南没有花卉产业方面的专门立法，国家的相关法律又不能满足云南花卉产业快速发展的需要。在起草云南省花卉新品种保护条例的过程中，省人大常委会和省政府相关部门意识到，当前云南需要的是一部能够支持花卉产业做大做强的专门性法规，花卉新品种保护条例涉及面较窄，不能完全适应云南当前花卉产业发展的需要。因此，及时调整了思路，将制定花卉新品种保护条例改为制定花卉产业发展条例，使条例既能包括新品种开发保护，又能在花卉产业的规划、科研与开发、引导与扶持、管理与服务等内容上加以丰富和完善，从而更好地规范云南花卉产业的管理，促进花卉产业的发展。《云南省花卉产业发展条例》的出台，解决了制约花卉产业发展的制度瓶颈，促进了花卉产业的全面发展。这部条例也成为全国出台的第一部花卉产业发展的地方性法规，体现了鲜明的云南特色，引起了各省市区的关注。

云南迪庆藏族自治州是全国稳定的藏区之一，这与当地长期以来对藏传佛教寺院的民主管理、有效管理分不开。为了将当地长期以来行之有效的一些好的经验和做法上升为法规，促进边疆的繁荣与稳定，迪庆州人大制定了《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》。省人大常委会经过认真研究修改，于2009年7月批准了该条例，迪庆藏传佛教寺院的管理，自此纳入了法制化的轨道。该条例也成为全国各省、市、区中第一部有关藏传佛教寺院管理的法规，为全国依法加强藏传佛教寺院的管理，维护信教群众的合法权益，积累了经验。

三、加强地方立法的思路

2009年，省人大常委会在不断总结经验的基础上，提出了进一步加强地方立法工作的思路。下一步的地方立法工作中，将着重在开门立法、创新机制等方面进行探索，以进一步提高地方立法的科学化、民主化水平，进一步提高地方立法的质量。

(一)进一步加强开门立法、民主立法

2009年省人大常委会的地方立法工作从确立指导思想、明确基本原则、强化工作思路入手，着重抓了科学立法。科学立法是与民主立法紧密结合在一起的，没有民主立法，立法的科学性就得不到保障。因此，下一步的地方立法，将在坚持科学立法的基础上，争取在民主立法上取得新进展。

加快民主立法进程，关键在开门立法上要有新突破。在开门立法上要有新突破，核心在于要改革立法过程中听取社会公众意见的途径和方式，建立社会公众愿参与、能参与、方便参与的机制，实现公民对立法过程的有序参与。长期以来，省人大常委会在立法过程中探索和完善了多种听取社会公众意见的方式，如将重要的地方性法规草案在报纸上公布，公开征求意见，一些草案还上网征求意见;实行公民旁听常委会会议制度;举办公开征集法规草案稿和立法项目活动;建立立法咨询制度，等等，取得了不错的社会效果。下一步的工作重点是在坚持这些行之有效的做法的基础上，不断改进完善，使之更加适应公民日益增长的参与立法的需求。

1.举办规范的立法听证会

立法听证会是源于西方议会的一种听证制度，由议会在立法过程中，就某些特定问题，专门听取有关方面的意见。我国的立法法规定，立法过程中应当听取各方面的意见，听取意见的方式可以是听证会;但立法法对听证会的组织原则、具体程序等没有作具体规定。一些地方对立法听证作了探索，召开了一些立法听证会，但效果不太明显，一是把立法听证会开成了公开征求意见会，会上提出的意见多而散，达不到对某一个或某一类问题越辩越明的效果;二是立法听证会上的意见没有一定的约束力，使听证会流于形式。因此，省人大常委会提出要召开一次规范的听证会。所谓规范，不仅指组织工作要规范，而且在以下几个方面也要规范:一是听证问题要集中。立法听证会不是公开的征求意见会，它要求针对人民群众关心的几个问题重点展开辩论，因此听证的问题一定要集中，一次听证会最好只针对一个问题。听证题目的选择也十分重要，一定要选择人民群众关心的题目。二是听证程序要规范。应当由一个中立的组织，公平地选择参加立法听证会的人员，并保证会上正反双方代表有同等的机会和时间阐述各自的观点，避免听证会出现“一边倒”的场面。三是听证结果要有一定约束力。立法听证会上发表的意见，特别是多数人的意见，应当对负责作出立法决策的机关产生一定约束。这些意见如得不到采纳，应当作出特别的解释和说明，避免听证会流于形式。

2.改革公民旁听常委会会议制度

自20世纪90年代末省人大常委会实行公民旁听常委会会议制度以来，这项制度已坚持了十多年的时间，在宣传人民代表大会制度、增进公民对人大常委会的了解等方面，取得了一定成效，但在促进公民对立法过程的有序参与方面，这项制度发挥的作用还不够。从目前的情况看，由于事先的宣传力度不大，公民对常委会会议审议的法规议题了解不多，即使知道审议的议题，对其内容也知之甚少，缺乏参与旁听的兴趣。因此，改革公民旁听常委会会议制度，发挥该项制度对民主立法的促进作用。首先，应当在加强宣传上下工夫。每次常委会会议前，将审议议题的详细情况、法规草案的基本内容、容易产生争议的问题等，向公民作广泛的宣传，激发公民参与旁听的兴趣。其次，应当在简化旁听手续上下工夫。现在，公民旁听常委会会议需要事先报名，通过相关部门的审查，每次进入会场时，还需要通过门卫的盘查。严格的手续影响到了公民旁听的积极性，导致主动提出旁听的公民较为少见。因此，需要对现行的申请手续进行简化，建议规定公民持有效身份证件即可参加旁听，进入会场前只需通过必要的安检即可，以鼓励公民参与旁听。再次，应当建立旁听公民与立法机关之间的直接沟通渠道。公民参与旁听的目的，除了解人大常委会以外，更多的是希望了解正在审议的法规草案的内容，对法规草案提出自己的意见和建议。因此，从改进这项制度实施的效果、鼓励公民有序参与立法的角度出发，应当在旁听公民和立法机关之间建立直接的沟通渠道，由常委会的立法工作机构直接听取旁听公民对法规草案的意见。

3.建立日常化的征集法规草案稿和立法项目制度

向社会公开征集法规草案稿和立法项目，是省人大常委会在开门立法方面推出的一个创新举措。2002年7月25日，省九届人大常委会第二十九次会议通过了向社会公开征集立法项目和法规草案稿的决定，鼓励社会公众提出立法建议。截至目前，省人大常委会已召开过两次表彰会，对收到的127件立法建议进行评审后，向27名提出立法建议的公民颁发了获奖证书和奖金。省内外多家媒体对此作了专门报道，在社会上引起了较大反响。公开征集活动不仅实现了集中民智、开门立法，对相关立法工作也起到了实实在在的推动作用，一些立法建议，如修改云南省的旅游业管理条例、通过立法保护少数民族传统建筑等，都已转化为相应的立法。在今后的立法工作中，这项制度还应当坚持下去，并进一步规范化、日常化。建议每年举办一次公开征集法规草案稿和立法项目的表彰活动，并把公开征集活动与省人大常委会日常的地方立法工作紧密结合起来。例如，在编制年度立法计划时，可先向社会公开征集立法项目，扩大立法计划编制工作的民主性。

4.充分发挥立法咨询专家的作用

2009年，省人大常委会建立了立法咨询制度，设立了法制委、法工委立法咨询专家库。下一步的工作重点，应当是充分发挥立法咨询专家的作用，建立立法咨询专家参与地方立法工作规范化、制度化的机制。例如，可以规定，在审议法规草案前，应当由立法咨询专家出具专门的咨询意见，对法规草案的合法性、可行性等主要问题作出评估，立法咨询专家作出同意的评估意见后，方可将法规草案提请审议;在审议法规草案的过程中，遇到专业问题时，应当征询立法咨询专家的意见，并把专家意见作为立法决策的重要依据。条件成熟时，应当考虑吸纳更多的专家进入专家库，并提升专家库的层次，把立法咨询专家库建成省人大常委会的立法智囊团。

5.充分发挥人大代表在立法过程中的作用

人大代表是人民代表大会的主体，地方立法工作离不开人大代表的支持。但是，按照我国人民代表大会制度的设计，人大代表大多数为兼职，人民代表大会会期外，人大代表履职受到一些条件制约。为了充分发挥人大代表的作用，为人大代表充分履职创造条件，需要建立人大代表参与地方立法的顺畅机制，特别是在推进开门立法、民主立法方面，应当首先向人大代表敞开大门。充分发挥人大代表在立法过程中的作用，可考虑从以下几方面入手:一是在立法过程中，尽量邀请兼职的人大代表参与。召开座谈会、论证会、听证会等会议听取意见时，要尽量听取人大代表的意见。二是参照一些外省的经验，在人大代表中设立各种专业组，经常开展活动，为正在审议的法规草案提供意见和建议。三是在条件成熟时，建议对相关法律法规作出修改，专门增加人大代表参与立法工作的内容。例如，可规定人代会闭会期间允许代表提出立法议案，常委会立法工作机构在起草和修改法规草案的过程中，应当专门征求人大代表的意见等等，为人大代表参与立法提供制度保障。

(二)进一步加强机制创新、提高质量

2009年，省人大常委会进一步理顺了地方立法体制，在今后的地方立法工作中，将围绕着进一步提高立法质量，在机制创新上下工夫，着力建立健全各种有利于立法质量提高的机制。

1.提高人大牵头起草法规的比例

长期以来，省人大常委会审议的法规草案，大部分是由省政府相关部门起草的。在多数情况下，省政府相关部门同时也是法规的执行部门。执行部门对法规调整的对象比较熟悉，由其起草法规草案，有利于法规通过后的执行。但这种起草体制也带来一些问题，主要是部门利益法制化，一些起草部门利用起草法规草案的机会，将一些不正当的部门利益加进法规草案。为了防止此类现象的发生，除了扩大法规草案征求意见的范围，多方听取意见，加强民主立法外，还有一条可行的措施，就是由人大相关委员会直接起草法规草案。与政府部门相比，人大相关委员会的地位较为中立，对法规拟规范的对象有一定程度的了解，适合担任起草任务，可在较大程度上防止法规草案带上部门利益色彩。在现阶段，可考虑适当提高人大相关委员会直接起草法规草案的比例，把一些带有综合性、全局性的法规草案，交由人大相关委员会起草，同时也要注重充分听取执行部门的意见，调动执行部门的积极性，这样才有利于立法质量的提高。

2.探索建立第三方起草法规草案的制度

防止法规草案中出现部门利益，除了提高人大相关委员会起草法规草案的比例外，还可将法规草案交由第三方机构和人员起草，特别是可以考虑交由专家学者和学术机构起草。建议借鉴外省的经验，建立法规草案招标制度和委托起草制度，把法规草案交由人大和政府之外的第三方机构和人员起草，这样可在更大程度上防止法规草案带上部门利益色彩，也可充分发挥专家学者和学术机构的作用。第三方起草法规草案时，人大相关委员会应当注意提供指导，政府相关部门应当注意配合协作，起草机构和人员应当注意充分听取各方意见，以确保法规草案的质量。

3.建立科学的立法质量反馈机制

省人大常委会在建立立法质量反馈机制方面做了许多探索和创新。从2004年开始，省人大常委会在全国率先开展了“立法回头看”活动，即在法规通过一段时间后，由立法机关主动听取各方面对法规的意见，对立法质量作出客观的评价，为下一步的修订完善做准备。到目前，省人大常委会已对十多件法规进行了“立法回头看”，取得了不错的效果，在社会上也引起了良好的反响，许多中央和省外媒体对此作了报道，一些外省市区人大相继开展了类似活动。省人大常委会的“立法回头看”活动，已基本制度化、规范化，今后的重点，建议放在制度的坚持和完善上。一方面，要将这项具有鲜明特色的制度持之以恒地坚持下来，每年选择1～2件关系人民群众切身利益的法规开展“立法回头看”，使之成为省人大常委会的一项经常性工作;另一方面，要探索以“立法回头看”活动为基础，建立更加科学、规范的立法后评估制度，特别是要在建立科学的立法质量评价指标体系上下工夫，使立法质量反馈机制更加科学化。

附:省人大常委会2009年制定和批准的法规目录

续表

续表

(作者单位:云南省人民代表大会常务委员会)