云南盐业体制改革调研报告

云南盐业体制改革调研报告

一、盐业发展总体情况

云南盐业的历史悠久，盐产业曾经在全省国民经济中发挥举足轻重的作用。随着经济社会的不断发展，盐产业在经济贡献中的主导地位在逐步发生转变。目前，云南盐业以贯彻落实国家食盐专营政策并通过食盐加碘持续消除碘缺乏危害的发展模式已基本定型。

(一)盐资源大省，产业小省

云南省是全国现有8个井矿盐产区之一。全省岩盐资源丰富，资源保证度高，大部分岩盐矿的氯化钠品位为60%左右，最高达80%以上。2006年，我省有盐资源矿区14个，查明资源量142.73亿吨，基础储量52.81亿吨，居全国井矿盐产区第2位，仅次于江西省。原盐产能居第7位，产量居第6位，分别占全国的1.5%、1.3%。多品种盐占全国的0.3%，纯碱产量居全国20位，占全国产量的1.1%，烧碱产量居26位，占全国的0.5%。全省盐产业的销售收入、工业增加值，分别占全国的6.2%、6.5%。

云南省委、省政府已将盐化工列为重点发展的支柱化工产业之一，鼓励云南盐业依托云南的资源优势大力发展盐和盐化工产业，并通过实施集团化、产业化、规模化战略，实现云南盐和盐化工的质量效益型增长。根据《云南省盐业“十一五”发展规划》，到2012年，云南省将形成制盐总能力250万吨/年，其中食盐50万吨、工业盐200万吨，烧碱100万吨，纯碱和氯化铵各50万吨，聚氯乙烯100万吨/年的产能。

(二)全面贯彻国家食盐专营政策，“三率”稳步提高

食盐专营是国务院为实现消除碘缺乏危害，保护人民身体健康、提高人口素质而采取的国策。为了全面贯彻国家食盐专营政策，保障食盐加碘工作的有效实施，不断强化和规范盐业管理，2005年云南省出台了《云南省盐务管理局实施行政许可事项管理规定》，对盐资源开发、制盐企业扩大生产规模、食盐定点生产、食盐批发、零售和准运等5项事项实施行政许可，加强了食盐专营管理，构建了全省统一的盐业市场，促进食盐专营水平不断提高。2009年，云南省将2000年出台的《云南省盐业管理条例》列入了当年的立法计划，开展《条例》的修订工作，进一步为食盐专营提供法律保障。

目前，云南加碘食盐供应覆盖全省16个州市，部分产品面向贵州、广西，少量销往周边国家。2008年，全省碘盐覆盖率为97.29%，合格碘盐食用率为93.94%，碘盐合格率为96.50%，食盐生产计划完成率100.82%，销售计划完成率96.1%。据省卫生厅检测数据显示，全省14个州市(除昭通市、怒江州外)碘盐覆盖率在95%以上，116个县(市、区)碘盐覆盖率达到95%以上，占全省129个县(市、区)的89.9%。15个州市(除昭通市外)合格碘盐食用率均在90%以上，129个县(市、区)中，合格碘盐食用率在90%以上的共有109个县(市)。

(三)盐务管理政企逐步分开，行政管理职能进一步强化

2006年10月，根据《云南省人民政府办公厅关于进一步理顺云南省盐业管理体制的通知》(云政办发〔 2004〕188号)及《云南省机构编制委员会办公室关于进一步理顺我省盐业管理体制的批复》(云编办〔2006〕142号)精神，盐业行政管理职能正式划转云南省经委，由经委一位副主任担任云南省盐务管理局局长，省一级的盐业行政管理职能职责与经营正式分开。现阶段，云南省州市一级盐业主管部门大部分归口各州市经委，但盐务管理局和盐业公司(除曲靖市外)仍合署办公。县级以上盐务管理机构有116个，其中，盐务主管部门设在经济局的有81个，设在发改局的2个，设在商务局的12个，设在供销社的21个。

(四)盐行业实现产销联合，管理一体化

云南省现有制盐企业3家(1家待关闭，1家为副产工业盐的化肥企业)，氯碱生产企业6家，纯碱企业1家。其中，云南盐化股份有限公司经过整合成为云南省唯一政府授权的食盐专营的经营主体。为满足不同人群的消费需求，云南省在保证基本规格品种碘盐供应的基础上，又推出不同规格的多品种营养盐、食品加工用盐、畜牧用盐及日化盐，可以生产12个品种、6个包装规格的食盐产品，4个品种的日化盐产品。2007年，为配合云南省卫生厅执行的中央补助地方公共卫生专项资金克山病防治预防性补硒项目，云南盐化股份公司生产了硒碘盐，在云南克山病历史重病区之一的大理州洱源县全面推广，取得了显著成效。

据5年来的调查统计，云南盐化股份公司盐产品在云南省市场的平均占有率为:食盐96.9%，工业盐80.7%。2008年，云南盐化精制盐产量91.8万吨，其中食盐33.3万吨，完成全年计划33万吨的100.82%;工业盐58.56万吨，比上年同期增长43.82%。当年调出食盐4.4万吨，调出工业盐12.2万吨。全省盐业工业总产值达12.67亿元，工业增加值3.38亿元，产品销售收入13.44亿元。

二、盐业体制改革成效

云南盐业体制经历了一系列的改革探索和机制创新，取得显著成效。

(一)盐业管理体制不断完善

1991年经云南省人民政府批准成立云南省盐务管理办公室，由省轻工厅分管。1994年云南省盐务管理办公室更名为云南省盐务管理局，不增加经费和人员编制，与云南省盐业总公司合署办公。1996年云南省人民政府确立云南省盐务管理局为盐业主管机构，负责全省食盐专营工作。

2002年6月前，云南省盐务管理局与云南省盐业总公司实行“两块牌子，一套班子”的管理模式，2002年6月，省盐务管理局机构单列，由省轻纺集团管理。2003年5月，省政府委托云天化集团代管省盐务管理局。2006年10月，省盐务管理局划转云南省经济委员会(现为云南省工业和信息化委员会)管理，省工信委下设盐务处负责省盐务管理局日常工作，至此，省级盐务管理行政机构实现了政企分开，行政归口管理。

(二)盐业企业成功上市

云南省盐业总公司于2002年7月实施以整合优质资产为手段、以改制上市为目标的剥离式整体改制，分别组建了云南盐化股份有限公司和云南博源实业有限责任公司，对资产和人员进行剥离，将主营资产及人员纳入了云南盐化。云南盐化股份公司联合6家股东(云南有色地质矿业有限公司、云南创立投资管理有限公司、云南省国有资产经营有限责任公司、云南省开发投资有限公司、中国盐业总公司、安宁市工业总公司)共同注册成立。建立所有权和经营权分离的、完善的法人治理结构和运行体系，公司成为权责分明、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。

2003年6月，由于云南轻纺集团有限公司整体划入云天化集团有限责任公司，云天化集团成为云南盐化的实际控制人。2006年6月，云南盐化7 000万A股股票在深圳证券交易所上市，成为云天化控股的第三家上市公司，国内唯一的食盐专营上市公司，建立了产销一体化的盐业经营模式和融资平台。

(三)实现了资源的合理配置和产业聚集发展

2003年4月，云南省政府实施优质资产向优势企业集中的化工行业整合。一是对产能在5万吨/年以下的凤岗、黑井、石羊、富民、磨歇等小盐矿实行了政策性关闭。二是由云南盐化先后出资收购大理州乔后盐矿、普洱县磨黑盐矿，对全省的盐和盐化工进行整合重组，优化了全省盐行业的产业结构和布局，实现了资源的合理配置，改变了云南盐业“多、小、散、弱”的局面，为云南盐业的发展壮大奠定了基础。

2002年7月至2007年12月，云南盐化的销售收入由1.59亿元增至15.55亿元，增长了8.78倍;利润总额由4 041万元增至1.16亿元，增长了1.87倍;上缴税金由2 024万元增至1.4亿元，增长了5.92倍;总资产由3.9亿元增至23.42亿元，增长了5.01倍;净资产由2.1亿元增至11.48亿元，增长了4.47倍;员工人数由1 869人增至4 167人，增长了1.2倍。

(四)形成了产供销一体化管理优势

云南在全省范围内建立起了统一的产供销一体化的盐业体制，实现了生产、经营高度集中，缓解了盐业的产销矛盾，构建了盐资源开发、原盐生产加工、盐多品种开发和盐化工共同发展格局，管理优势凸显。

目前，以云南盐化为销售主体，4个制盐企业、4个物流中心库、17个营销分公司(批发企业)、22个碘盐配送中心、99个代转批企业的省、州(市)、县三级生产营销网络运转良好。一体化后，制盐企业生产技术和能力均得到了提升，原由食盐出厂价定价低引发的矛盾和问题得到缓解，食盐生产包装一次完成，直接从厂到营销公司，减少了分包环节，食盐品质进一步得到保证。食盐营销实行专营条件下的市场化管理，权责分明，激励及约束与食盐营销目标挂钩，营销和市场监管协同推进。云南盐化年均支付约980万元运费补贴给代转批企业，特别是边远地区的代转批企业销售食盐可获得最高250元/吨的运费补贴。食盐专营统一计划、统一核算，有了合理的产业组织和管理机制，形成食盐专营共赢局面，保证碘盐生产质量及边远地区和广大的农村碘盐供应，有效扭转计划经济体制下形成的“坐商”、“官商”作风。

(五)盐业发展环境进一步优化

随着全省政府盐务管理主体地位逐步明确，行政部门盐政管理和市场监管职能职责进一步强化，盐务管理逐步受到各级政府的重视，盐业发展规划、政策指导和行政许可管理明显增强，政府服务效能进一步提高，盐业的发展条件及政策环境进一步优化。

自推行盐业体制政企分开以来，各级政府不断完善食盐专营政策措施，积极转变职能职责，优化服务，不断为食盐专营和盐业发展创造条件。如，曲靖市经委正式挂牌成立了曲靖市盐务管理局，对市县盐业体制进行调整，初步实现了市县对口管理;红河州经委实现盐务对口管理，建立一支务实工作的盐政稽查大队，并将其工作经费纳入同级财政预算;昭通市政府与各县政府、部分县政府与乡政府签订了提高碘盐覆盖率达标率的目标责任书。政府强化管理职能职责，使盐业发展的外部环境得到明显的改善，企业发展中的一些外部困难和问题得以解决，食盐专营管理水平得以提升。

三、存在的矛盾和问题

随着盐业体制改革的不断深入，盐务管理的一些薄弱环节逐渐显现，盐业体制改革有待进一步深化。

(一)盐务管理任务十分繁重

云南省是全国碘缺乏的八个地区之一，消除碘缺乏病、保证碘盐供应、确保到2010年95%以上的县实现消除碘缺乏病目标，仍是一项持续和长期的任务。云南省部分地区，特别是一些少数民族地区和边远贫困山区，由于受自然环境、经济、文化及生活习俗等因素影响，巩固和提高“三率”工作的难度较大。目前，我省计划完成率在70%以下的有24个县(市、区)，占全省的18.60%;碘盐覆盖率低于95%的有13个县(市、区)，合格碘盐食用率低于90%的有20个县(市、区)。

(二)食盐市场有待进一步规范

目前，由于食盐和工业盐之间存在较大的价格空间，云南省不少的消费者对碘缺乏危害的认识不足，也不具备识别假冒不合格盐、非碘盐伪劣盐的能力和相关知识，一些非食盐定点生产企业及不法商贩无视国家食盐专营法规，私自生产、贩运私盐、假盐、劣质盐，以低价、送货上门等手段冲销市场，整顿和规范盐业市场秩序，净化食盐市场、加强市场监管的任务艰巨。

(三)盐业管理法律法规有待进一步完善

随着云南盐业改革的深化，《云南省盐业管理条例》的一些规定已经不适应发展需要，使盐业改革后出现的新矛盾、新问题得不到法律法规支撑。比较突出的是由于缺少对工业盐的管理和处罚规定，使工业盐冲销食盐市场的问题难以解决。

四、意见和建议

盐是关系国计民生的重要商品，也是人民生活日不可缺、无可替代的特殊商品，食盐加碘对人民群众的身体健康和民族素质的提高意义重大。实施食盐专营14年来，云南合格碘盐食用率保持较高水平，边远地区碘盐供应得到很好的保障。针对上述问题，我们建议:

(一)继续实施食盐专营政策

把食盐专营，消除碘缺乏危害作为盐业管理的首要任务。目前，专营条件下私盐工业盐、假冒伪劣盐冲销市场无序竞争现象还难以杜绝，部分消费者的健康意识和自我保护意识薄弱，难以自觉选择食用碘盐，实施食盐专营应是当前保护消费者利益和人民健康的最佳选择。云南省属于内陆边疆省份，也是我国严重的碘缺乏省份之一。长期以来，由于地处西南边疆，经济文化相对落后，人民生活水平相对较低，特别是大部分边远地区和少数民族地区群众能吃上合格碘盐对于边疆稳定、民族团结具有非常重要的政治意义的认识还不足，需要将食盐专营政策这一项实实在在的惠民工程和民心工程抓紧抓好。

(二)积极探索市场经济体制下的食盐专营管理模式

建议坚持政府定价管理，确保城乡同价，以防止因运输费用高昂，使交通不便、购买力低下的山区农村和边远地区食盐价格过高。继续实施生产许可证制度、经营许可证制度、运输许可证制度。加强对工业盐生产、销售、运输各个环节的管理，对不按规定生产和销售工业用盐的企业进行整顿、清理、取缔，从源头上加以控制，防止工业盐流入食盐市场。

(三)坚持走集团化之路，促进产销联合，消除产销矛盾

云南省盐业的改革与云南现阶段发展相适应，其模式在全国有一定的借鉴意义。促进产销联合，建立良好的产业组织和企业组织，培育成熟的经营主体，有利于解决困扰盐业行业发展产销矛盾难协调的问题，有利于建立现代流通模式，形成大市场、大流通的格局，加快盐业流通现代化进程，提高营销水平和服务能力。

(四)建立行业管理、食盐专营、盐政执法各司其职、相互协调的盐业管理体制机制

建议国家有关部门设置盐政管理的专门机构对全行业进行全面的管理和协调，进一步理顺盐业管理体制。建立行业管理、食盐专营、盐政执法各司其职、相互协调的盐业管理体制。加强对盐业市场的监管，为维护盐业市场提供组织保障。研究制定使执法主体和经营主体有效分离，相互配合的工作机制。重点是科学设计构架食盐与工业盐的二元管理体系，积极探索市场经济体制下的食盐专营模式、政策，实现工业盐放开与食盐专营两种不同经营模式的有机统一，有效防止工业盐冲销食盐市场秩序，真正使盐业经营监管与消除碘缺乏病的目标同时实现。

(五)进一步建立健全盐业法规体系

随着我国社会主义市场经济的不断深入，现有的盐业管理法规已不适应于当前食盐专营管理的需要。建议尽快修订和完善国家出台的《盐业管理条例》、《食盐专营管理办法》等相关法规政策，为省级完善相应管理办法提供法律依据和政策支撑。

(六)请求国家盐业发展政策进一步向云南倾斜

一是请求国家将云南列入“西部省区重点缺碘地区”之一，并对贫困人口实行碘盐价格补贴的扶持政策，以解决云南省边远贫困山区老百姓的碘盐供应问题，帮助云南早日实现消除碘缺乏病的目标。

二是请求国家加大中央财政转移支付力度，补助云南扩大硒碘盐推广范围。云南除大理市洱源县外，还有楚雄、丽江等一些州、市、县属于缺硒地区，应该尽快推广食用硒碘盐，减少硒缺乏对人民群众身体健康的危害。

三是请求安排一定的“食盐专营补助专项资金”，支持云南等边疆地区开展科学补碘知识宣传普及项目。

(《云南改革报告》2009年第5期)