关于地方立法质量评估的程序和方式

三、关于地方立法质量评估的程序和方式

立法质量评估的程序是关于评估主体开展评估工作时应遵循的步骤、时限和方式的规则，其对取得正确的评估结论起着重要的作用。立法质量评估一般可分为三个阶段，每个阶段包含若干环节、若干具体工作。这些环节和具体工作也是立法质量评估的主要工作方式。

(一)筹备动员阶段

这一阶段是立法质量评估的起始阶段，主要有四项工作:选择评估对象；确定评估主体；制定评估方案；进行评估动员。

选择评估对象是评估工作的第一步，也是评估工作取得成绩的重要环节。立法质量评估的终极意义是通过评估检验立法工作，改进立法工作，提高立法质量。从这一角度出发，应当选取本行政区域内所有现行有效的法规或者是一段时间内(如一届)常委会通过的所有法规来进行评估，从而达到总结立法工作的目的。中国政法大学法学院教授薛刚凌提出:“从范围来看，凡是涉及经济、社会和公共管理类的法律、法规、规章，都可以进行跟踪评估。”但是，立法质量评估在我国还处于探索阶段，采取怎样一种工作模式还不确定。要想创新工作，而又不流于形式，就要把工作做细。因此，现阶段开展立法质量评估，应由易到难，由简入繁，先进行“个案评估”，选择一至两件对人民群众切身利益有重大影响的，或者是由于政治、经济形势的变化需要进行修改的，或者是为立、改、废提供信息而需要进行评估的法规开展评估，第一次评估最好是选择一件调整社会关系相对简单、条文比较精练的法规，摸索路子，积累经验，再逐步拓展评估规模，扩大评估范围。

由谁作为评估主体，将直接影响立法质量评估的视角和成果。一般地说，立法者、执法者、社会组织和社会公众都可以作为立法质量评估的主体。但是，从立法质量评估的出发点和目的出发，立法机关宜作为评估主体。立法者是立法活动的中心，他们直接参与法规立法的全过程，了解法规的内容以及立法所预期要达到的目标。立法者作为评估主体，可以对法规质量的各个因素、立法活动的各个环节作比较综合的评价，同时从有利于工作的角度出发，这种评价也是最积极和最深入的。具体的评估工作班子，一般是以人大常委会的名义，由人大法制委员会、常委会法制工作机构牵头，人大有关专门委员会、政府法制工作机构、有关部门等方面参加。为了确保评估的科学性和客观性，评估过程中应通过多种方式让执法者、其他社会组织、广大社会公众尤其是法规管理相对人积极参与到评估工作中来，还应邀请常委会组成人员、人大代表参与。立法机关也可以委托非政府组织如高校、研究机构、民间组织等组织完成整个评估工作或者其中某几个环节的工作。在委托的同时，作为评估主体立法机关应积极进行指导和监督。

评估对象和评估主体确定后，就需要着手制定具体的评估工作方案，并进行评估工作的动员和部署，启动评估工作。评估工作方案应明确评估的内容、目的、原则、标准、方法、工作班子、工作步骤等，应有明确的要求、明确的责任。

(二)组织实施阶段

这一阶段是评估工作的实质性阶段，一般有以下具体环节，或者说要运用以下评估方式方法。

一是开展自查和执法检查，了解法规实施的情况。执法部门主要负责法规的贯彻执行工作，部分执法者参与了法规草案的调研、起草等立法工作，现阶段不少法规的草案还由执法部门直接起草。人大有关专门委员会参与了法规草案的调研、起草、审议和修改等立法活动，同时负责指导和监督执法部门贯彻执行法规。他们都比较熟悉法规的具体实施情况，比较关注法规规范的正确性、可操作性以及执法效果。因此，由执法部门、人大有关专门委员会分别对法规实施以来的基本情况进行全面自查和执法检查，提供法规实施的基本情况和效果、贯彻法规存在的问题及原因分析等，并从执法和监督指导执法的角度分别对立法质量进行基本评估，将为整个评估工作奠定基础。评估工作班子要积极参与执法检查活动，以了解掌握法规实施情况的第一手资料。

二是开展问卷调查，了解社会公众特别是法规管理相对人对立法质量的意见。向社会公众问效，是立法质量评估的重要一环。社会公众是法律规范目标实现的最终衡量者。法律规范只有得到社会公众的普遍认同和遵循，才具有实践意义。社会公众对法规进行评价，多集中在对法规实践过程和实践结果的评价，虽然不具有权威性，但比较客观。向社会公众问效的一种有效方式是开展问卷调查。要根据抽样调查的比例原则，合理确定问卷调查的对象和规模。问卷调查的方式，既可以是网上问卷调查，也可以是书面问卷调查和个别访谈。为保证调查的科学合理，问卷的设计、发放、收集整理和结果分析可以委托专业部门进行。

三是回顾立法工作过程，开展专题调研。回顾立法过程，分析从法规的立项、草案的起草，到常委会会议对法规草案的审议、法规草案的修改和完善，准确把握法规的立法宗旨和主要制度逐步形成的过程，是立法质量评估的基本内容。评估工作班子应查阅当初立法的所有资料，分门别类地进行分析整理，尽可能还原法规的立法过程；召开常委会部分组成人员、参与立法工作的相关人员等方面的座谈会，从法规实施取得的成效、存在的问题与立法程序、立法技术的关系进行分析研究，总结立法工作的经验和薄弱环节。根据执法检查和立法过程回顾中了解的情况，评估工作班子对有些问题可能还需要专题开展调研，通过座谈会、实地察看等多种方式，广泛听取执法部门、法规管理相对人、人大代表等方面的意见，全面系统地收集有关立法质量的资料信息，深入了解有关法规实施和立法工作的问题及其产生的原因，为评估报告的形成做好准备。

(三)形成报告阶段

这一阶段是评估工作的结题阶段、“收获”阶段。评估工作班子应将从各个途径、各个方面收集的资料信息进行汇总、归类，并进行仔细核对。对有所遗漏的或不甚准确的，应通过再次调研等方式补全、纠偏，确保信息的全面性、客观性。根据评估工作的目的，本着实事求是的态度，运用法学、经济学、管理学、统计学等学科的分析方法，如成本—效益分析、成本结果分析与企业经济学上成本核算等方法，对资料信息进行定量和定性分析，得出评估结论，提出评估建议，形成评估报告。

评估报告是评估工作的成果体现。评估报告一般应包含四个方面的内容:一是评估工作的基本情况；二是立法质量的基本分析，包括法规实施的成效和存在的问题、法规主要制度的可行性、针对性、立法各环节工作对立法质量的影响等；三是立法质量的基本评价；四是建议，包括是否需要修改完善或者废止法规的建议、加强法规实施工作的建议、改进立法工作的建议。

立法质量评估在我国还刚刚起步。立法质量评估的制度化、规范化，还需要一个过程。可喜的是，已有越来越多的地方立法机关认识到了立法质量评估的意义，并进行了积极的探索，积累了许多有益的经验。随着地方立法机关对立法质量的进一步重视，立法质量评估的地位将进一步上升。随着立法质量评估实践的不断丰富和经验的不断积累，立法质量评估将成为一项经常性的地方立法工作，并逐步制度化、规范化，在地方立法工作中发挥更大的效用。

【注释】

(1)潘国祥、程一方、刘义红、戴丰善，武汉市人大常委会。