人民银行石家庄中心支行国库处 崔趁欣
一、几个基本概念
（一）国库
1.理论界对国库的表述。
国库是负责办理政府预算收入和支出的出纳机关。它是政府预算执行工作的重要组成部分，是政府预算执行的基础 。[1]
现代意义上的国库已不再仅仅是政府资金的托管者，而是主动的政府现金和财务的管理者，并在此基础上凭借全面及时的信息优势，成为对政府财政收支活动进行全方位管理的管理机构 。[2]
按照国际货币基金组织的定义，国库不单是指国家金库，更重要的是代表政府控制预算的执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能 。[3]
2.实际工作中对国库的表述。
（1）国库的概念。国库是中华人民共和国国家金库的简称，是负责办理国家预算资金收入和支出的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。
（2）国库的构成要素。现代国库的构成要素包括：账户、资金、系统、机构（或组织）。账户是指银行账户；资金是指政府资金或叫财政资金，财政资金一旦进入国库，即称为国库资金；系统是指信息系统，是进出账户的通道，也是连接账户与账户之间的桥梁；机构（或叫组织）是指从事国库账户管理，国库资金管理，国库信息系统建设、运行、维护与管理等相关工作的专门机构及其人员。国库账户、国库资金、国库系统、国库机构（或组织）具有各自独立的功能，又相互联系、密不可分，由此构成现代国库的四个基本要素 。[4]
（3）国库业务。
刘贵生局长编著的《现代国库论》一书对国库业务是这样表述的：
一是办理预算资金收纳、划分、留解、退付与支拨业务。这是国库最基本的业务。
二是由于办理政府收支业务，收支相抵，一般都会有余额，由此产生国库库存管理（又称国库现金管理）业务。办理政府收支业务，收支相抵，可能会出现临时性和阶段性赤字，由此产生政府短期融资或政府债券发行业务。这些都是在基本业务基础上派生出来的业务。
三是由于办理政府收支业务，不会只是一个简单的操作过程，而是一件比较复杂的事情或者称为一项系统工程，涉及政府账户的设置与管理，政府收支流程的科学设计及收支进度的有效控制，国库资金风险防范，国库会计核算、国库统计分析、国库信息化系统建设，涉及有关组织机构与国库队伍建设，以及对组织整个系统工程一系列制度的设计及运行机制的建设等。这些业务进一步拓展了国库工作的外延。
（二）预算
今天我们介绍的预算指政府预算，也可以说国家预算、财政预算。
政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。
预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四部分。
（三）《预算法》
《预算法》是有关国家的预算收入和预算支出，以及进行预算管理的法律规范总称，是组织和管理国家预算的法律依据。《预算法》是一部程序法，将政府花钱计划从制定到实施均纳入“法定程序”来约束。《预算法》是我国社会主义法律体系的一部重要法律，是我国的经济宪法。
原《预算法》自1995年实施以来，对规范预算管理，加强宏观调控，推进依法理财，促进经济社会发展等各个方面，都起到了重要的作用。但是随着社会主义市场经济的发展和改革的推进，原《预算法》已不能完全适应改革形势发展要求。为进一步规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，我国对原《预算法》进行了修订，修订后的新《预算法》自2015年1月1日正式实施。
二、新《预算法》修订内容介绍
从2004年开始修订这部法，历时十年时间 ，历经了三届全国人大，提请四次审议，到2014年8月31日第十二届全国人大常委会第10次会议正式获得通过，修订后的《预算法》有以下新变化。
（一）增强了预算的完整性和透明度
1.关于预算的完整性。
一是体现了全口径预算的要求。全口径预算是指凭借政府行政权力取得的所有收入和为行使行政权力所安排的支出都应当纳入预算。原《预算法》只是规范了预算内资金，对于政府掌握的大量预算外资金没有纳入到《预算法》规范的范围，只是规定了一条：预算外资金管理由国务院另行规定。这样规定不利于预算的完整性，不能够全面反映政府财政资金整个的运行全貌，也不利于人大的监督。为此新《预算法》第四条专门规定：“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”。同时删除原法中预算外资金管理由国务院另行规定的相关内容。
二是增加了有关政府预算体系的内容。第五条第一款规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。第五条第二款规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。这样就从法律上确定了我国的政府预算体系，对这四本预算的关系做了个原则性的规定，有利于全面反映政府收支的总量、结构以及管理活动，更好地为经济社会发展服务。
三是把地方政府的债务分类纳入到预算管理。避免地方债务游离于预算之外，脱离人大的监督。
四是实行五级预算。新《预算法》第三条规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。
2.关于预算的透明度。
为充分体现十八届三中全会提出的要建立透明预算的要求，新法在第十四条对预算公开的范围、公开的主体、公开的时间做了明确的规定。
公开的范围：包括经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告和报表；经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表；还有各级政府、各部门、各单位政府采购的情况。同时要求在公开政府预算的时候，要对本级政府安排的财政转移支付和政府举债的情况等重要事项做出说明，在公开部门预算、决算时，要对本部门的机关运行经费等重要事项做出说明。所有这些做公开的时候，都有一点要求，就是涉密的例外，除了涉密的全部公开。
公开的主体：对于政府预算，是由财政部门向社会公开，对于部门预算，是由各部门向社会公开。
公开的时间：为经人大批准或本级政府财政部门批复后的20日内。
（二）完善了预算控制方式
原《预算法》对预算审查的重点实际上是放在收支平衡上，每年控制财政支出不能突破预算的同时，还要求财政收入必须完成预算安排，否则就会造成赤字规模，因此每年在控制预算支出的同时，还要求预算征收部门按时完成收入上缴任务。新《预算法》将预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展转变，在预算审核上以支出预算和财政政策的安排作为重点，税收等收入不再是硬性任务，这就使得收入的预算从原来的约束性转向了预期性，更强调收入要依法征收，应收尽收，减弱了人为调控的可能性；而支出预算将会变得更加刚性或者硬化。
既然收入由约束性变成预期性、支出更加硬化，支出的刚性可能就会带来一个问题，就是全年的实际完成数和年初的预算安排数之间会出现差异，这就需要处理好超收和短收的问题。新《预算法》第十二条规定：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。第四十一条规定：各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。第六十六条规定：各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。预算稳定调节基金成为实现跨年度预算平衡和调节年度资金丰欠的一个重要工具，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为当年支出的可能性，增强年度预算的约束力。
（三）规范了地方政府债务管理
原法规定：地方政府是不能列赤字的，不能自主发债。新《预算法》允许地方政府发债，但从六个方面进行了严格的限制，一是关于举债的主体，只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市这一级政府才能发债；二是关于举债的用途，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是关于举债的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；四是关于举债的方式，要求只能通过发行地方政府债券的方式举借，地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务，除法律另有规定外，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是关于债务风险控制，举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，国务院财政部门对地方政府债务实施监督；六是关于违规举债的法律责任， 第九十四条规定：违规举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。如果涉嫌触犯刑律的，要追究刑事责任。这些规定从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府的融资引导到阳光下，有利于人大和社会的监督，有利于防范和化解债务风险。
（四）规范了转移支付制度
转移支付就是以各级政府间存在的能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为宗旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。转移支付是一种无偿补助，是收入的一种再分配形式。实行这一制度对于缩小地区间的财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了很重要的作用，但是它也存在一些问题，主要是转移支付的结构不够合理，项目过多，管理不够规范，资金的使用效益偏低等。为了进一步规范转移支付制度，新《预算法》第十六条对转移支付设立的原则、目标、分类、编制方法、下达要求等等都做了规定。
转移支付设立的目标、原则。新法第十六条规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。
转移支付的分类。转移支付包括中央对地方的转移支付和地方政府上级对下级的转移支付。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要是中央为均衡地区间基本财力，对地方实施的财力补助，不指定用途，地方自主统筹使用。专项转移支付是指中央财政为实现指定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，用于办理特定事项。我们国家实行的是一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的复合型转移支付制度。一般性转移支付和专项转移支付各有特点和作用，比较而言，一般性转移支付便于地方统筹，专项转移支付更多地体现中央的政策导向。
转移支付预算的编制方法。新法第三十八条规定：一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法来编制，专项转移支付应当分地区、分项目来编制。
（五）增强了预算执行的规范性
1.坚持了勤俭节约的原则。
针对现实中存在的奢侈浪费问题，根据中央关于厉行节约，反对浪费，着力控制三公经费支出和楼堂馆所建设的要求，新法第十二、三十七、九十四条规定，各级预算支出的编制，要贯彻勤俭节约的原则，严格控制各地区、各单位机关运行经费、楼堂馆所等基本建设。
2.规范了收支政策的出台。
针对预算执行中随意出台减收增支的政策，影响预算正常执行的状况，新预算法规定：各级政府出台的行政措施，凡涉及增加或者减少财政收支的，应当在预算批准前提出，并在预算草案中做出相应的安排；在预算执行中各级政府一般不制定新增加财政收入或者支出的政策或措施，也不制定减少财政收入的政策或措施，必须做出并需要预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排；而且还规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的，不得支出。
3.完善了国库管理制度。
一是明确了政府的全部收入都要上缴国库，严格控制财政专户。新法第五十六条规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。法律有明确规定或经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。”二是明确了国库现金管理制度。国库现金管理就是遵循安全性、流动性、收益性相结合的原则，运用适当方式对国库现金余额进行有效调节的行为。新预算法进一步明确了国库现金管理制度，第五十九条第五款规定：“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”2006年我国中央层面开始实施国库现金管理。2014年底财政部和人总行下发了地方国库现金管理试点办法，省级国库现金管理在北、上、广、深、湖北、黑龙江六个试点省、市正式启动。三是明确要求应该开展预算收支绩效的评价。四是对预算会计的核算基础做出了明确规定。五是专门对退库的事项作出了明确规定。六是对“国库集中收付制度”作出了明确的规定，政府的全部收入支出要纳入国库集中收付管理。七是明确了相应的法律责任。对办理政府收支事项的各种违规的行为，及其承担的法律责任提出了更加全面的、更加具体的、更加明确的要求。
4.规范了预算批准前的支付行为。
每个预算年度开始和各级人大批准预算有一个时间差，在这个时间内哪些支出项目是可以安排的，新《预算法》第五十四条规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：一是上一年度结转的支出；二是参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；三是法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
5.规范了结余结转和超收收入的使用。
《预算法》第四十二条规定：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理”。第六十六条规定：各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。
6.规范了预算调整。
新法规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整，有四种情况应当调整预算。第六十七条规定：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调节基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债务数额的。遇到这四种情况需要调整的，要编制预算调整方案，说明预算调整的理由、项目和数额。但是在特殊情况下，政府有一定的预算调整权。新法第六十九条规定：在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。
（六）强化了人大对预算的审查监督
新《预算法》从几方面进一步强化了人大对政府财政资金运行全过程的监督和审查：一是要求细化预算。预算编制要按两个体系进行：一是按功能分类，明确支出方向是什么、往哪里投入；二是按经济性质分类，重点关注钱的用途，这两个体系一纵一横对比，对资金的用途就会更加明确。二是完善预算的初步审查制度。考虑到预算审查专业性强，而人大会期有限，要求人民代表大会有关专门委员会（如人大财经委）对预算进行初步审查，提出初步审查意见。第二十二条对预算初审机构、初审范围等做了详细规定。三是明确了审查预算、决算的重点，第四十八条是对预算草案的重点审查，第七十九条是对决算的重点审查。
（七）强化了法律责任
原法对法律责任的规定比较概括、比较原则、可操作性不够强，只规定了三类违法情形。为了更好地维护财经纪律，新预算法将违法违纪情形做了进一步细化和补充，规定更具体明确，处罚措施更有针对性和操作性，法律责任也更加严厉，具体体现在第九十二条到九十六条。
三、基层人民银行贯彻实施新《预算法》应做好哪些工作
（一）做好预算编制、执行
一是做好预算编制工作。新《预算法》进一步细化了预算编制要求，建立跨年度预算平衡机制，尝试编制三年滚动的财政规划。这就要求我们编制预算要厉行节约、精细可行、合理合规、考虑全面，还要具有前瞻性。
二是做好预算执行工作。从内部检查、外部审计、社会监督层面看，对预算执行的要求越来越严格，每年要对预算、决算情况进行公开，这就要求我们在预算执行中，贯彻勤俭节约的原则，严格控制机关运行经费、楼堂馆所等基本建设；坚持没有预算不得开支的原则，将各项开支严格控制在预算之内。
（二）做好账户开立审批
《预算法》明确规定：法律有明确规定或经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。
这就要求我们在财政专户的开立过程中，应当严格按规定审查相关资料，避免承担行政许可上的法律风险。对不符合国务院要求设立的、未经相关部门审批设立的财政专户，要积极配合相关部门做好清理工作。
（三）认真履行经理国库职责
1.守住安全底线。
国库是预算执行中的一个重要环节，在这样一个过程中，国库就是管好政府财政存放在中央银行的资金，确保国库资金收缴、支拨准确及时，确保国库资金安全完整，确保国库系统高效运转。这就要求我们国库部门严格内控管理，规范业务操作，维护系统正常，绝不能出现资金和系统问题。
2.强化事中监督。
既然预算法坚持了央行经理国库制度，我们就要“经理”好国库。经理就是办理+拒绝办理，办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，及时准确办理所有政府资金的入库、出库。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务我们要拒绝办理，发挥好对政府收支的监督管理职责，守好关口，把牢国库的大门，树立人民银行良好形象，取得服务对象的理解和信任。
3.服务地方经济。
近年来国库信息化建设取得突破性进展，国库主要运行国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）三大业务系统。国库业务处理、税收收入入库、财政资金支拨等已逐步实现全程电子化、网络化处理。依赖这些全覆盖的系统和完善的制度体系，再加上我们国库人员的精心、热心、耐心，力争为地方政府提供优质服务，为各级政府预算收支的顺利执行提供有力支持。
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