高等教育国家控制的限度的分析

第六节　控制的限度

不管人们怎样强调学术自由的价值、强调大学自治的必要性，但是现在人们已经不得不接受这样的事实，高等教育的国家控制正在许多国家中得到强化。而对国家来说，控制本身遇到越来越多、越来越大的困难。正如伯顿·克拉克所说:“甚至当正式管理控制的方法成为比较强有力的工具时，对‘国家’来说并不变得容易一些。相反，它仅仅变得更加困难。同时，由于复杂性增加，中央控制的代价上升。”^［29］控制的边界在哪，控制的限度在哪，控制者和被控制者都十分关心，人们都在探索有没有一个客观的尺度。

这种探索无疑受到了现实的严峻挑战，伯顿·克拉克尝试针对中央集权制的若干范例进行了分析。他看到，像法国、意大利、瑞典等实行中央集权的西欧民主国家，在高等教育系统扩充和加深时，中央控制都变得负担过重和过分疏远，集中化和革新能力呈相反关系。所以当中央集权发展到更加庞大和更加复杂时，越来越把权力和行政下放到地区和院校这两个层次。“当然，任何重大的放松中央国家控制是难以实现的:那些得到中央控制所宠爱的人是不容易抛弃它的。但是认为国家控制的限度已经到达，这种观点在发展。”^［30］而拉丁美洲的中央集权国家中，墨西哥的温和与阿根廷、智利的高压形成对照。在墨西哥，大学有权力，国家必须和大学商量，形成了协商和已成习惯的分配关系。而国家专横，则会付出沉重的代价，阿根廷、智利的压制导致学术系统陷入混乱，包括人才的严重外流。“这里国家控制的限度是清楚的:沉重的代价是科学、学术和专业培训能力的下降。”^［31］前苏联以及东欧国家，在严格的政治控制的愿望和适应科学和学术的性质的需要之间摇摆不定，当实行强硬政策时，学术发展和知识创新就受到遏制。而纳粹统治下的德国则是更为极端的例子，人才大量外流，学生处于消极状态，大学庸俗化，知识创新的联合被破坏;严格的国家控制和政府的管理失误所付出的代价，包括德国从此丧失了成为第一个发展极限武器国家的机会的实际可能性。伯顿·克拉克的分析尽管不无意识形态的政治偏见，举例也很极端，但其洞察是深刻的，值得我们沉思。

事实证明，控制和反控制是一种权力的博弈，并不存在普遍性的尺度。在特定的历史条件和政治环境之下，控制与反控制彼此消长，能达到政治利益与学术利益的平衡、现实利益与长远利益的平衡，这就是边界，这就是限度。

案例一　五十年回顾:我国《高等教育法》的形成

新中国成立50年来，教育法制建设走了一条曲折发展之路。改革开放以后，我国大大加强了教育立法工作，20年内颁布了6部主要教育法律，16项教育行政法规，二百多项教育行政规章，基本形成了有中国特色的社会主义教育法律、法规体系。其中，1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》，是建国50年来、特别是改革开放20年来，在执行党和国家的教育方针、实施大量教育法规和规章的基础上，对我国高等教育经验教训的历史性总结，有着坚实的法律基础和实践基础。同时也为我们依法治教，进一步改革和发展高等教育事业提供了重要的法律依据。

《高等教育法》反映了新中国50年、特别是改革开放20年来我国高等教育改革和发展的成就和经验，有着坚实的实践基础。《高等教育法》除了十分明确地规定了我国高等教育的社会主义性质、教育方针和基本制度以外，用法律条文形式肯定的高等教育改革和发展比较成熟的经验，主要有:

(一)《高等教育法》确认了我国高等教育宏观管理的新体制。即实行中央和省、自治区、直辖市“两级管理、分工负责”，由“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区内的高等教育事业”，基本上改变了照搬前苏联模式所形成的“部门办学、条块分割”的体制。

(二)《高等教育法》规定了高等学校设立的目的和基本条件。针对我国在计划经济条件下对高等学校学生全部包下来的做法，《高等教育法》确认了高等教育的非义务教育性质，在法律上规定高等学校学生应当按照国家规定缴纳学费，同时在学校设立奖学金、贷学金、勤工助学基金及困难补助等制度。同时又明确规定，设立高等学校应当符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。对高等学校设立的基本条件和申报程序，《高等教育法》中规定得很具体，操作性很强。

(三)《高等教育法》明确了高等学校的法人地位和在7个方面的办学自主权。尤其是规定高等学校可以“依法自主设置和调整学科、专业”，“自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动”，“根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务”，以“保证教育教学质量达到国家规定的标准”。

(四)《高等教育法》确认高等学校内部领导体制实行学校党委领导下的校长负责制。这虽是党中央早已决定的问题，但在执行中实际上仍有许多不同看法，并未完全统一认识。关键是学校党委和校长职权的划分问题，有的学校党委包揽行政事务，妨碍校长行使职权。《高等教育法》明确规定了学校党委的“领导职责”和校长“全面负责”管理学校的职权，为学校解决党政分开问题提供了法律依据。

教育法律、法规不仅要把教育改革和发展中已经成熟的经验用法律条文确定下来，还应该具有前瞻性和导向性。对有些重要问题，尽管在过去的教育实践中还无成熟的经验，甚至还是现实中存在的问题，但根据社会发展的大趋势，根据教育自身发展的客观规律，仍然应该在已有经验教训的基础上，做出原则性的留有余地的规定，作为今后教育改革和发展的一种导向。《高等教育法》在这方面的作用是明显的，这主要表现在:

(一)《高等教育法》规定，“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业”。

(二)《高等教育法》规定，“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。

(三)《高等教育法》规定，“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和为社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准”。

(四)《高等教育法》规定，“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评价教学、科学研究成果等有关学术事项”。

(案例来源:《高等教育研究》1999年第6期，“五十年回顾:我国《高等教育法》的形成”(节选)，作者:姚启和、石火学)

案例二　美国现代第三级教育法体系

1.联邦和州宪法

就目前而言，美国联邦宪法是最著名和最重要的个体自由来源之所在。联邦宪法第一修正案对言论、出版和宗教自由的保护经常出现在第三级教育机构的起诉案件中，还有第四修正案的反对无理的搜查和逮捕行动，第十四修正案的正当程序与平等保护等。但这些联邦宪法条文应用于公共教育机构与私立教育机构的方式是不同的。

美国联邦宪法中没有专门的教育法律条文，也没有赋予联邦政府任何教育责任与义务。由于各州政府拥有州内教育事务的相关权力，因此，州宪法常常包括了关于大学院校或州立大学体系的专门性规定，有时还包括社区大学系统，州宪法也会规定建立州教育部门或其他负责第三级教育的管理机构。但联邦宪法具有最高的法律效力，没有任何州宪法或联邦法律可以与之相对抗。因此，虽然州宪法是最高的州教育法律的依据，而所有的州宪法和任何其他的州法律都必须与联邦宪法保持一致，任何与之冲突的规定都被视为无效。值得关注的是，如果州法比联邦法的相关条文对公民权利进行了相应的扩展，则不被看作是与联邦法相冲突。

2.法令条例法

法令条例由各州或联邦政府颁布。虽然联邦、州或地区3个层次的法令都可能详细地提到第三级教育或第三级教育机构，但最详细的和最大量的立法是各个州，包括建立和管理州第三级教育机构或体系的法、建立全州第三级教育合作委员会的法、提供第三级教育许可的法等。

在联邦级别上，这种详细立法主要有联邦补助金条款，如1965年的高等教育法。联邦、州或地区3个级别的法令中，还有很多共同应用于第三级教育机构和司法系统的立法内容，如联邦税收法、公民权利法案、州失业补偿法、工人补偿法和地区税法等。

3.行政法规与规章

州与联邦行政机构的行政法规与规章是第三级教育法发展最迅速的一个法源。随着相关行政机构的数量与规模的增长，其行政法规与规章的数目和复杂性也保持了增长的势头。近年来，应用于第三级教育机构的行政法规，特别是联邦层次的行政法规，常常在教育领域引起一些矛盾。因此，须对一些重要的行政规章的混乱问题进行协商，以便获得联邦的准许或合约，或在联邦所涉及领域，按照联邦就业法和其他相关要求实施。行政机构的指令常常作为具有法律地位的规章颁布，并且具有与法律一样的法律约束力。无论是联邦还是州行政机构颁发的每一个行政法规与规章，都必须在法律确定的权力范围之内。如果没有得到相关法律的授权，任何行政法规与规章都无效。与上述的法令条例相同，行政法规和规章也必须遵循所应用州的法律和联邦法，并与之保持一致。

4.行政判决

除了颁布行政法规和规章(行政立法)，行政机构还有权力对特殊团体的特别争议做出裁定(决定)。与制定行政法规和规章的权力相似，行政机构具有的裁决权力的大小，取决于设立和赋予该机构权力的相关法律规定。行政机构的裁定必须依据其制定的行政法规和规章，以及所应用的法律和宪法条款。关于裁定的有效性问题，通常可以通过法院实施检查。

5.案例法

州法院和联邦法院每年都要对几百个有关第三级教育的案例作出判决。州和联邦法院每年还有更多其他判决作出，虽然这些判例与第三级教育无关，但的确可以说明某些可能对第三级教育有用的重要法律原则。尽管其中有一些是初级和中等教育案例，但也可有鉴别地应用到第三级教育领域。由于在结构、任务和学生等方面存在差异，使初级和中等教育先例不能直接应用于第三级教育，而须修改相关先例以解释差异。

法院的决定只有在其判决效力范围内才具有约束先例的作用。因此，州的特殊判决可能对整个州或州的隶属区域具有约束效力。就联邦级别而言，联邦地区法院的判决在国家的某个区域和地区有效，而美国最高法院的判决在全国范围内有效。由于最高法院的判决是国家最高效力的法律，因此，可以约束所有的下属联邦法院和州法院，甚至州高级法院。

法院判决可以解释州或联邦的法律条令或州、联邦行政机构的行政法规和规章，因而理解案例的解释甚为重要。法院判决也会解释联邦或州宪法条款的含义，有时可在其某个条款下决定某法令或行政法规、规章的合宪性。若发现其违宪，或与宪法条款相冲突，法院就会宣布其无效。有时法院会发表一些既不解释法令，也不解释行政规则或规章的观点。例如在合同纠纷或民事侵权诉讼里，法院使用的唯一前例就是法院自己创造的判例，这些判例构成普通法，是法官制定的法而不是产生于制度或立法机关或行政机构的法。

6.教育机构的规则与章程

教育机构公布的规则和章程也是第三级教育法的一个来源。这些应用于特殊机构和事务的规则和章程必须服从于上述其他法源，并与其他法源的法律要求保持一致。法院可能会把一些教育机构的规则和章程看作是教员与教育机构或学生与教育机构合约的一部分，在这些判例中，教育机构的规则和章程作为合同行为在法院判例中被认为是具有法律效力的。公共机构的一些规则和章程也可以合法化为政府机构的行政规章。即使是在有些地方规则和章程没有被法院和外部行政机构合法化，第三级教育机构也有可能使之在本机构内部发生作用，在处理校园事务时达到公正。教育机构会建立权威的裁判组织来解释和实施该机构的规则和章程。当这些裁判组织依据机构的规则和章程在权力范围内行事时，他们的决定也就成为机构管理法的一部分。法院也可能将这些决定视为教员-教育机构或学生-教育机构的合约，但至少会将这些决定看作是应用于教育机构内的习俗和习惯的组成部分。

7.机构合约

第三级教育机构与教员、学生、其他团体，如政府机构、建筑公司或其他机构等具有各种合约关系。这些合约在合约方之间建立了具有约束力的法律安排。在这个意义上，合约成为管理某个特殊事件和关系的法律根据。当与合约相关的主体或关系发生变化或产生问题时，首先要考察的法律根据就是合约的条款。合约，特别是与教师、员工和学生签订的合约，可能与机构的规则和章程是一致的。因此，机构的规则和章程就成为合约的内容。合约的解释和实施，应依据有关合约的普通法和行政法规或规章，也可能依据学术习俗和习惯进行解释和实施。

8.学术习俗和习惯

学术习俗和习惯不同于机构的规则与章程，是第三级教育法最不定型的来源。因为它们不是法定的书面形式的法源，而且即使是书面形式也远非正式，它们通常出现在机构的政策陈述、内部备忘录和其他相关文件里。学术习俗和习惯有时被称作“校园普通法”，它在教育这个特殊机构里十分重要，因其有助于界定学术团体内部不同成员之间或成员与机构的关系。只要具有内部决策程序，如员工申诉或学生违纪程序，“校园普通法”就会对决定起重要指导作用。在此意义上，校园普通法只起到补充作用，并没有取代正式的机构规则和章程。在规则和章程规定不明确的地方，帮助决策者做出决定。学术习俗和习惯还能对理解教育机构与员工和教育机构与学生之间的合约产生补充作用。当合约条款不清晰时，法院可以参考学术习俗和习惯来解释合约。

(案例来源:《比较教育研究》2005年第4期，“美国第三级教育法的渊源探析”，作者:余雅风)

思考与讨论

1.高等教育国家控制的合法性基础。

2.高等教育国家控制系统的多样性。

3.高等教育国家控制限度的意义。

4.高等教育法制与国家控制之关系。

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