国家对教育控制的途径的分析

第四节　控制的途径

国家对于教育的控制，总体而言，主要通过法律途径和政治途径来实现。具体而言，可以有以下几个方面。

1.法律规范

从历史上看，西方大学出现后，欧洲国家采取“特许设立”的法律形式来干预高等教育。近现代以来，随着资本主义工业化生产的发展，国家权力加强了对发展高等教育的控制，高等学校的设立则从“特许成立”过渡到“准则加许可成立”。高等教育的法律朝通用性方向发展，最后发展到颁布高等教育专门法，通过立法来管理高等教育，依法治教。在英国，历史上大学高度自治，牛津、剑桥等大学都是特许立法的学校，国家较少颁布与高等教育有关的教育法令。20世纪末，情况有了显著的变化。1960年以来，英国发布了二十多个高等教育法令，以对高等教育的发展进行规范和控制。与欧洲国家大陆法系的成文法不同，美国实行的主要是判例法。1861年，美国国会通过了《摩雷尔法案》，规定美国联邦向各州提供联邦土地，以资助各州农业和工艺教育的发展。这项法案的意义在于，确立了美国主要通过立法来实现国家对高等教育进行控制干预的形式。从美国高等教育的历史发展中我们可以清楚地看到，每当高等教育发展的重要关头，都有重要的法案出台，如《国防教育法》、《高等学校设备法》、《高等教育法》、《高等教育修正法》等。这些法律的出现，在相当大程度上对美国高等教育的发展起了重要的促进作用。

相比较而言，通过立法手段控制干预高等教育，在我国国家发展中一直未受到足够的重视。民国时期，在现代大学诞生三四十年后，才初步构建起高等教育的法律体系。1949年新中国成立以后，旧的法律被抛弃，新的法律未能很快建立起来，直至改革开放以后，法制建设才重新受到重视，20世纪80年代《教育法》、《教师法》等法律相继颁布。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》，于1999年1月1日起公布实施，标志着我国高等教育法制进入了一个新阶段。但从体系上讲，高等教育的专门法只此一项，非常不完善，空白地带还很多。

2.制度安排

制度安排是国家通过法律形式来确定社会组织的框架和行为准则，它是国家控制的最重要途径之一。一个适合本国国情的完善的制度安排，可能会促进高等教育的发展。反之，一个不合适或者不完善的制度，有可能影响、遏制高等教育的健康发展。在英国，大学的历史悠久，高等教育的制度安排中，长期实行的是一元制的系统，专业和技术学院曾经不在大学之列，反映出国家高等教育的精英意识。1966年英国颁布了《关于多科技术学院与其他学院的计划》，将多科技术学院列入高等教育的“公共部门”，部分多科性专业和技术学院归入大学一类，导致了高等教育“二元制”的建立，推动了高等教育大众化进程。1992年3月英国议会通过了《1992年继续教育和高等教育法》，允许所有高等教育学院在完成特定标准的条件下，采用“大学”的称号，使多科技术学院具有和大学相等的地位，享有自行颁授学位之权力，从而结束了二元制状态，使高等教育适应社会的进步，更具有多样性。

在我国，民国时期允许开办私立大学，私立大学成为中国高等教育发展的一支重要力量。1949年以后不久就取消了私立大学制度，构成了清一色的公立高等教育系统。这种一元制的高等教育系统不利于社会资源的利用，不利于激励高等教育学校相互竞争、开拓创新。改革开放以后，支持社会力量办学成为制度，现在国家进一步出台了《民办教育促进法》，民办高等教育成为一支重要的力量，大大改善了我国高等教育发展的生态，加快了高等教育大众化的进程。

3.司法裁决

司法是国家权力干预公共事务的一种形式，司法机关依据法律来处理公共事务中的案件纠纷，以保障当事者的权利，维护社会公共秩序。不同国家司法制度的不同，对高等教育公共管理干预的程度有很大差异，反映出不同国家的法治水平，以及对高等教育控制方式和能力的不同。在法治国家，通过司法对高等教育公共管理进行干预，是一种社会常态。1819年2月美国联邦最高法院对达特茅斯学院案进行了判决，确认了达特茅斯学院作为私立院校的合法地位，确定了私立院校具有法律保障的自治权。这是美国历史上第一桩关于高等教育的诉讼案，该案的判决实际上确定了美国公、私立高等院校分立体制的成立，促进了美国整个高等教育事业的多样化，对早期美国高等教育发展产生了巨大的影响。

司法功能的发挥与法治的完善度、严密性相关。法律体系健全、法律制度完善，司法的作用才可能产生效能。

4.政治决策

政治决策是国家权力机构运作的一个中心环节，通过政治决策的制定和实施，来表达国家意志，实现国家利益。在西方资本主义国家中，通过国会或者议会对教育进行政治决策，是经常性的。比如，英国议会1963年的《高等教育报告》(简称《罗宾斯报告》)，1985年的《20世纪90年代高等教育发展》白皮书，1991年的《高等教育:一个新框架》白皮书，1997年的《学习社会中的高等教育》(简称《迪尔英报告》)，都是英国现代高等教育史上政治决策的重要范例。

在我国，国家权力机关层面对教育发展的政治决策通常包含在综合的政治决策之中，如每年通过对国务院《政府工作报告》审议的决议来认可教育发展的决策目标。高等教育发展的专门政治决策，通常由执政党和政府来完成。例如，1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，1993年中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，1999年中共中央、国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，都是这样一种政治决策形式。从决策的科学性和民主性来讲，通过国家最高权力机关的政治决策，较之于现行的政治决策模式更为有利。从权威性来讲，国家最高权力机关的政治决策也更有其优势。

5.行政问责

行政问责是国家权力运作的一种形式，因国家权力形式的不同，问责的制度也各不相同。在三权分立的国家权力形式中，三权相互制约、相互质询、相互问责。在议行合一的国家权力形式中，国家权力机关对行政和司法机关问责。行政问责是政治成熟的表现，问责的目的是保证法律、政治决策得到切实的实施，使国家权力得到有效行使。

在我国，行政问责制度主要表现在行政、司法机关每年向人民代表大会报告工作，人民代表大会对报告进行审议和批准。这种问责制度形式的意义大于实质性意义。事实上，对教育行政和司法出现的问题缺乏追究，如我国教育财政投入没有达到规定的公共支出比例，国家权力机关始终没有进行问责。