对我国现有行政救济途径的分析

（二）对我国现有行政救济途径的分析

我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政诉讼、信访和行政仲裁。有学者认为我国的行政救济途径还包括行政调解，^[27]但行政调解并没有形成为一项制度，而只是作为一种方法适用于实施救济的其他途径之中。从行政救济的特征分析，我国现有的行政救济途径只有行政复议、行政诉讼、信访和行政仲裁。行政复议和行政诉讼是我国行政救济制度的主体，信访和行政仲裁是我国行政救济制度的有益补充。

1.对行政复议与行政诉讼的分析。

从我国现有的法律规定来看，行政复议与行政诉讼相比，在性质、程序、受理范围、审理权限、审理依据、法律关系、裁决法律效力上均有不同。^[28]总的来说，我国行政复议的特点是程序简便，符合效率原则；由精通业务的行政人员作出，适应行政案件的专业性特点；行政机关内部垂直系统的上下级关系便于行政案件的执行等。而行政诉讼的特点是程序规范、严谨；由精通法律并独立于行政机关的司法人员作出，符合公平正义的理念和法治原则的要求。总之，比较行政复议与行政诉讼各自的特点，可以得出结论:发生行政争议后，行政复议是最为直接有效的解决途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。

2.对信访制度的分析。

信访是指公民采取书信、电话、走访等形式，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，一直在实际社会生活中发挥着重要作用。1995年10月28日国务院发布《信访条例》，正式对信访工作、信访活动作出规定。2005年1月10日国务院发布新的《信访条例》，进一步规范了信访工作。

依照新的《信访条例》，以及目前信访机构的工作方式，信访机构处理信访的主要工作方式是“受理、交办、转送信访人提出的信访事项”（《信访条例》第6条），即转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径。而转送给有权处理的机关后，《信访条例》第32条规定:“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人:（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。”相对于原来的信访条例没有对于受转送的机关如何对信访事项进行实质处理的规定而言，新条例的这一规定是对于信访处理结果的实质性规定。

从信访事项和信访机构的工作方式上看，信访受理的事项范围广，但信访机构解决事项的着重点在于行政失职行为。原则上，公民对行政机关的一切违法或不当行为，认为侵害自己合法权益的，都可以进行信访。但由于对违法行政行为，另有行政复议、行政诉讼等途径实施救济，因而信访机构所有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失职行为。

信访作为一项具有中国特色的制度，五十多年来，在反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷方面发挥了重要作用。但是，在国家实行改革开放和法制建设二十余年之后，在诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制日益健全并逐渐为社会成员知晓和认可的今天，信访制度何去何从，成为一个需要关注和讨论的问题。因此，从纠纷解决机制系统化入手，分析信访在整个纠纷解决机制中的功能和地位，显得非常重要。制度定位清晰，相关问题方能迎刃而解。笔者曾对信访在中国行政救济机制中的定位进行过专门研究，认为从信访制度设置的目的、对象、性质和方式等角度来看，信访机制的制度创新在于借鉴国外的申诉专员制度，设立相对独立的机构专门监控与救济失当或不良行政行为，进行个案处理与提出改进建议。^[29]

3.对行政仲裁的分析。

改革开放以来，随着政府行政职能的转变，行政仲裁在我国曾有过多次不同的规定。实践中一度实行过的经济合同仲裁属于行政仲裁，现已取消；目前的劳动争议仲裁性质并不明确；且这两种仲裁都并非对行政行为实施救济。因此，过去我国不存在包含行政救济内容的行政仲裁制度。1997年8月8日国家人事部发布《人事争议处理暂行规定》规定了对人事争议的行政仲裁制度，其中包含行政救济的内容。该规定第2条第1项规定:对国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘用合同发生的争议，可以向各级人事部门所设立的人事争议仲裁委员会申请仲裁。人事争议的行政仲裁制度的确立，结束了长期以来人事争议无法律救济途径的状况。但这种仲裁主要是一项内部行政行为，无司法最终解决制度与之相配套，也未赋予当事人在司法途径与行政途径之间进行选择的权利。从发展趋势上看，行政仲裁是否可成为人事行政争议的独立的救济途径，是否可能解决更多的行政争议，尚有待实践的发展。

4.关于静态途径。

相比较需要通过当事人向有关机关申请，救济机构按照一定的程序采取某种行为方能够实现的对行政侵权的补救，还有一种立法直接规定的救济，我们可以将其表述为静态的救济，是指对行政机关违法或不当的行政行为，在立法上直接规定有利于相对人的结果之救济。在这种情况下，相对人不需要花费成本，即可获得救济，从而直接地实现权利。而前述需要通过一定的程序和行为，需要相当成本方能实现的救济，我们可称之为动态的救济。静态地实现权利补救，应当说也是一种途径。

我国近年来，在一些单行法律、法规中规定了这种救济。如《技术引进合同管理条例》（1995年5月24日国务院发布）第4条规定:“受方和供方必须签订书面的技术引进合同（以下简称合同），并由受方在签字之日起的30天内提出申请书，报中华人民共和国对外经济贸易部或对外经济贸易部授权的其他机关审批（以下简称审批机关）；审批机关应当在收到申请书之日起的60天内决定批准或不批准；经批准的合同自批准之日起生效。在规定的审批期限内，如果审批机关没有作出决定，即视同获得批准，合同自动生效。”

《行政许可法》（2003年8月27日颁布）未直接规定行政机关超过法律规定的行政许可审批期限时是否给予静态之救济，但对于行政许可的延期规定了静态救济之途径。该法第50条规定:“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”

立法直接实施救济的方式主要是在行政许可的情况下采用。行政许可是对于法律规定的相对禁止的事项，在特定的场合，对特定的人解除其禁止的行政行为。行政许可所作的对禁止的解除，可以使禁止的事项恢复到原始的状态。因此，许可是自由的恢复而不是新的权利的设定。既然如此，对于由于行政机关的拖延而造成的权利受阻，应推定恢复公民的权利。采取立法直接实施救济的方式，可以敦促行政机关及时履行义务，使当事人直接地实现行政救济，因而，从保护权利，设置完善的行政救济制度的角度出发，在民主与效率兼顾的前提下，只要可能，立法应尽可能多地规定直接实施救济的方法。