各国高等教育行政体制的分类

第二节　行政系统

政府公共管理职能的履行要通过一定的行政系统载体来实现，各国的高等教育行政系统结构因政治理念、国家体制、文化传统等不同而有所差别。政府行政系统的线性系列，人们通常称之为体制。一般来说，各国高等教育行政体制可分为3大类:中央集权制、地方分权制和介于上述两者之间的中央地方均权制。

1.中央集权制

实行中央集权制的国家，教育权力主要集中在中央政府手中，由教育主管部门统一对全国的教育事业进行领导和监督，制定全国统一的教育课程标准和教学计划，地方自治十分有限，中央与地方的关系是命令与服从的关系。这种类型的教育行政体制以法国为典型(见图4-1)。

图4-1　法国教育行政机构系统

资料来源:日本文部省《诸外国的教育行财政制度》(教育调查第126集)，2000年，第79页。

马和民在《新编教育社会学》一书中对法国教育部的状况做了一番描述:法国教育部是法国政府中最大的一个部，其权限极为广泛，从纵向上来看，它控制着大学区、省辖市、镇、村的教育;从横向上来看，它领导和监督着所管辖的全部公立和私立教育机构。它不仅有权提出教育法案、发布命令、确定教育经费，而且有权规定学校的教育方针和原则、制定教学大纲，甚至还有权规定教学方法、考试的内容与时间、过问公立学校教职员工等。

这种教育行政体制下的大学比较容易与政府处理好关系，同时也有利于大学从政府获得更多的财政支持。如果政府的要求又刚好和大学自身发展的要求以及学术的要求相吻合的，那么政府的干预能够极大地促进学校的发展。因为政府有着一般社会组织所没有的能量，能够从宏观的层面上统筹安排一国大学的发展及结构，能够避免过度的学术自由所带来的无序。当然，这对政府的要求是相当高的。

同时，这种行政体制也有着相当大的缺憾。采用这种行政体制的国家，高等教育系统的权力构架一般是上层即政府的权力极大，大学权力次之，学术权力软弱。中央政府和地方政府对高校管理的太多、太死，极大地限制了学校适应社会发展的主动性和创造性。高等学校缺乏自身从社会中获取资源的能力，学校的发展很大程度上依赖于政府的支持。

1968年席卷法国的学潮运动，凸显了学生与教育人员对法国政府集权的不满。近几十年来，法国政府通过教育体制改革，逐步向地方分权，增大地方教育行政部门的权限。1968年法国议会通过了《高等教育方向指导法》，在法律上赋予了大学区教育行政机关及其高等教育机关的自主权，1982年颁布的《地方分权化基本法》、1983年公布的新的权限分配法，都表明法国教育行政体制的分权化倾向。

2.地方分权制

“实行地方分权制的国家，是以地方自主自治管理教育的思想占统治地位，中央政府没有直接领导或干涉地方教育的权力，并尊重地方教育发展，也不作指令性规定，中央政府只处于指导监督和财政拨款的助成地位。中央和地方的教育行政管理部门之间不存在领导与被领导的隶属关系，因而缺乏全国统一的教育标准。”^［6］这种类型的教育行政体制以美国为典型(见图4-2)。

由于美国宪法规定，联邦政府的权力是州政府赋予的，因此，美国教育事业的管理权主要在州政府手中。按照1791年颁布的宪法修正案第十条的规定，联邦政府无权干预各州的教育事务，美国国会通过的《教育部组织法》也强调，“关于教育的权限和责任，保留给州和学区所规定的其他机关”。

1957年，前苏联人造卫星发射成功震动了美国社会各界。考虑到国家安全，美国国会于1958年通过了《国防教育法》，以法律形式将教育置于事关国家安全的重大战略地位，并借此对教育开始必要的干涉。“近年来美国有逐步强化联邦教育部及州一级教育行政权力的趋势，这些重大变化是美国教育史上前所未有的，也表明美国的教育行政管理体制出现集权的倾向。”^［7］

图4-2　美国教育行政机构系统

资料来源:日本文部科学省《诸外国的教育行财政制度》(教育调查第126集)，2000年，第9页。

地方分权制的国家主要是联邦制国家，除了美国外，加拿大、德国及澳大利亚等国也都属于这一类。

3.中央地方均权制

关于这一体制类型，学者们有很多的称呼，如陈永明在《教育行政新论》中称为“中央地方合作制”，马和民在《新编教育社会学》一书中称为“中央调控制”，陈桂生在《教育原理》一书中称为“放任制”(对于这一称谓，笔者认为值得商榷)。不管称谓如何，这一类型的特点是大体相似的。它是“一种介于集权与分权之间的制度，即中央政府和地方政府对教育行政权力的分配较为均衡”^［8］;是一种“既有地方自治，又有中央控制的模式”^［9］。这种类型以英国最为典型(见图4-3)。

图4-3　英格兰教育行政机构系统

资料来源:日本文部省《诸外国的教育行财政制度》(教育调查第126集)，2000年，第53页。

英国的教育行政体制的主要特点就是中央和地方的教育行政部门相互合作，一般来说，中央教育行政部门主要是制定全局性、战略性的政策，而地方教育行政部门则主要负责拟定实施的细则。《1944年教育法》规定，中央最高教育行政机关首长掌握国家教育政策的最后决定权，但又必须切实保障地方的自治权。中央政府对教育经费要承担较大的责任。

“英国过去的教育行政权力多属于地方和私人，中央极少予以干涉。自从成立中央教育技能部(教育雇用省)以后，开始对地方教育行政具有监督指挥权，中央的教育行政权力有所提高，与地方处于均衡状态。英国的教育技能部(教育雇用省)与地方教育当局以一种协调合作的关系，通过沟通的方式来完成教育行政的任务。”^［10］

1949年以来，我国高等教育行政体制经历了多次重大变革，先后实行过3种权力结构模式。一是中央分权模式，即中央集中与分工管理高等教育的行政体制。1949—1956年期间，全国高等学校逐步实现由中央高教部和中央其他业务部门分工直接管理或委托地方管理。二是地方分权模式，即由各地方政府分别管理本地区高等教育的体制。1956—1960年和1966—1976年两个时期，在高等教育行政中算得上是地方分权模式。前一时期主要是为了快速发展高等教育，调动地方举办高等教育的积极性，国家将高等行政权限大部分下放到地方。后一时期是在“文革”环境下发生的，服从于特殊的政治需要。三是中央地方分级分权模式，即高等教育行政权力分别由中央和地方两级政府分别承担，并在中央和地方两级政府部门分散掌握之中。1961—1965年和1977年以后直至20世纪90年代两个时期的高等教育行政应该属于这种模式。前一时期是为了改善“大跃进”期间的失控局面，中央将一部分已下放地方管理的高等学校收归中央政府业务部门管理。后一时期是“文革”结束以后，拨乱反正，中央重申并进一步明确了高等教育行政实行统一领导、分级管理的体制，中央地方分级分权模式得到恢复实行^［11］。20世纪80年代中期以后，我国高等教育管理体制改革逐步展开，到21世纪初，建立起了中央和地方两级管理、以地方统筹管理为主的高等教育行政管理体制。国务院业务部门所属高等学校一部分划归教育部管理，一部分与教育部的学校合并，大部分实行中央与地方省市共建、以地方管理为主，国务院业务部门不再直接管理学校。