英国高等教育政策的历史与现状_外国高等教育政策

英国高等教育政策的历史与现状_外国高等教育政策

一、英国高等教育政策的历史与现状

英国教育的历史源远流长，最早可以追溯到罗马统治时期，当时由于传教的需要，教会提供“文法”教育和“歌咏”教育。英国真正意义上的国家对教育进行干预的教育政策的出现，是从19世纪30年代英国国会通过《教育补助金法案》开始的。英国高等教育政策经历了160年的演变，其过程可分为以下五个阶段：

（一）政府干预和资助时期的开始（1850—1900年）

众所周知，牛津大学和剑桥大学是英国最古老的两所高等院校，它们的建校时间分别为12世纪中叶和13世纪初。由于它们的保守与陈腐，英国议会法案在19世纪50年代对这两所大学历时几百年的章程进行了彻底改革。与此同时，由于当时国际竞争比较激烈，政府设立了科学与艺术部。

1881年，以阿伯戴尔勋爵（Lord Aberdare）为主席的政府委员会发表了一份题为“威尔士的中级教育和高等教育” （Intermediate and Higher Education in Wales）的报告，政府为威尔士的两所大学学院分别提供4000英镑的年度拨款，从而改变了英国政府对高等教育漠不关心的历史。从这一时期开始，政府大力地支持高等教育发展，并于1889—1990年度拨款1500英镑给这一年间设立的大学学院，以缓解这些大学当时面临的财政危机。1889年3月，政府设立大学学院拨款委员会（Committee on Grants to University Colleges），监督资金的分配。英国政府从此大力支持发展大学教育，1902年到1914年12年间，政府的资助从2.7万英镑增加到15万英镑之多。[1](www.guayunfan.com)

除了发展大学教育，政府于1881年任命皇家技术教育委员会开展职业技术教育。1889年，英国最早的职业技术教育法案《技术教育法》颁布，并规定由郡和郡级市议会征收“一便士税”，用以资助职业技术教育。英国政府又于次年颁布《地方税收（关税和货物税）法案》 [Local Taxation(Customs and Excise)Act]，使地方当局增收酒税，用以发展职业技术教育。

（二）大学和职业技术教育共同发展时期（1901—1944年）

第一次世界大战前，政府成立拨款咨询委员会，履行给大学学院拨款的责任。大战以后，政府开始意识到大学教育对英国公民和国家的重要性，积极与大学学院之间建立更密切的关系。1919年7月，英国财政部设立大学拨款委员会（University Grants Committee），并由这个委员会对大学的财政需求作出评估，然后向政府提出拨款建议，解决大学的财政问题。财政部大学拨款委员会保证大学从财政部获得一定数目的拨款，其款项约占大学总收入的1/3。1920年，英国政府开始实施奖学金计划，共提供奖学金名额200个，此后几年，这个数目不断增加。30年代，地方政府也开始为大学生提供助学金，仅1937—1938学年为英格兰和威尔士的大学和大学学院5000名学生提供了助学金。[2]

英国政府非常注重职业技术教育。1928年，政府发表《教育与工业》 （Education and Industry）报告。30年代后期，政府又发表了《技术教育合作》（Co-operation in Technical Education），但当时的经济危机和二战爆发，使这些报告中所列计划被搁浅，致使职业技术教育发展受挫。

（三）教育双重制和多科大学发展时期（1945—1973年）

英国政府在第二次世界大战结束后，更加重视高等技术教育的发展，发表了《教育部长委任的高等技术教育特别委员会报告》，亦称《帕西报告》 [因该委员会主席为帕西勋爵（Lord Eustace Percy） ]。该报告的基本方针得到政府的认可，也成为政府制定政策的依据。报告的宗旨是，“在考虑工业界要求的基础上，研究英格兰和威尔士发展高等技术教育的需求，以及大学和技术学院在这一领域各自应做的贡献，并就维持大学与技术学院之间适当的合作途径，提出建议及其他需要考虑的问题”[3]。该报告提议将技术学院办成相当于大学学院水平的全日制高等技术教育中心，并有能力开设技术课程。教育中心在接受地方教育局管理的同时享有较大自主权，能够获得地方教育局的拨款。

1946年，英国政府发表《枢密院议长委任的科学人力委员会报告》，亦称《巴洛报告》 [因为科学人力委员会主席为巴洛爵士（Sir Alan Barlow） ]。该委员会的职责是“研究今后十年使用和开发英国科学人才与资源的政策，并尽早提交设想报告，以便制定使用科学人力的发展规划”[4]。二战结束初期，因为当时的英国还没有成立高等教育政策委员会，科学人力委员会对英国高等教育的发展起到重要的政策导向作用。

《巴洛报告》提出的大学发展目标是使科学人才的数量增加一倍。该报告还赞同《帕西报告》中关于加强高等技术教育的计划，并支持创立高层次技术学院，开设全日制课程，加强大学工科系的教学和研究工作，以提高技术资格的地位。《巴洛报告》还提出其他四项规定：至少创办一所大学，以创造为后世留下一座文化丰碑的机会；确保大学在实施该委员会的建议时，其独立性不受到损害；在发展高等教育的过程中，政府不能进行干预，政府的作用通过大学拨款委员会来体现；拨款委员会应该关心大学的发展政策和目标，支持发展大学。由于《巴洛报告》得到政府的大力支持，英国大学生的数量由二战前1938—1939年度的5万人增至1958—1959年度的10万人，20年间大学生人数翻了一番。

英国政府在1956年2月颁布《技术教育白皮书》 。该白皮书迫切呼吁发展英国技术教育，并创立高级技术学院（colleges of advanced technology） 。同年，教育部又决定细化技术院校，将技术院校由高到低分为高级技术学院（colleges of advanced technology）、地区学院（regional colleges）、区域学院（area colleges）、和地方学院（local colleges） 。另外，政府还发布对此的补充政策，即在各大学中加速发展科技教育。

20世纪60年代的英国高等教育的发展以1963年出台的《罗宾斯报告》（the Robbins Report）拉开序曲。[5]该报告的全称为《高等教育：1961—1963年首相委任的以罗宾斯勋爵为主席的委员会报告》 。罗宾斯高等教育委员会于1961年正式成立，其职责是：重新考察全日制高等教育模式，以国家需要和资源条件为实际出发点，提出是否需要对旧有的教育模式进行变革，是否需要创办新型院校，以及是否需要对现有的发展规划和机制作出改良的建议等。[6]

《罗宾斯报告》提出了英国高等教育发展的原则，其中最重要的一条是：高等教育的课程应该向所有有能力学习、成绩合格，并且希望接受高等教育的人开放。它被称为“罗宾斯原则” 。报告的一些重要建议细节内容如下：

（1）英国全日制高等教育人数应在10年内从21.6万人增至39万人，并于1980—1981年度增至56万人，即在20年内增加2.6倍。

（2）增加接受高等教育人数的比例，设定的目标是：到1980年，应由1962年的55%上升至60%。实现这一目标的做法是再创办6所大学（1963年英国已有20所），使6所大学的总招生规模在1980—1981年度达到3万人。

（3）增设5所理工科院校，使每所学校有3500～4500名学生，其中50%应为研究生；现有的10所高级技术学院应升格为技术大学，并有权授予一级学位和高级学位。

（4）师范学院（学生人数占高等院校学生总数的25%）应统一改名为教育学院，并应加强与大学教育院系的联系。

（5）成立独立的拨款委员会（The Grant Commission），以取代大学拨款委员会，任命一位科技部长主持委员会的工作。该委员会的任务是根据所有自治的高等教育院校的财政需求，向政府提出建议，并负责向这些院校分配拨款。成立国家级学位授予委员会，为地方学院、地区学院及苏格兰高等院校中符合条件的学生授予学位。

（6）大学与政府研究机构及企业之间应加强联系，以促进人员之间的交流与合作。

《罗宾斯报告》一发表，英国政府马上接受报告中提出的有关扩大高等教育院校人数的发展目标，并通过大学拨款委员会提供经费，帮助实现这一目标，其中包括6.5亿英镑的基建费用。英国学位授予委员会也于1964年成立，由此，高等教育进入大发展阶段。

20世纪60年代英国高等教育发展的另一成果是体制结构的改革，确立了“双重制”（Dual System） 。1965年5月，教育和科学大臣克罗斯兰德（A.Crosland）提出《关于多科技术学院和其他学院的计划》的政府白皮书[7]，建议在大学以外成立一批多科技术学院。这一提议开创了建立高等院校的双重制：一是以大学和高级技术学院为代表的自治部（autonomous sector），二是以技术学院和教育学院为代表的公共部（public sector） 。这一体制结构的划分减少了两者之间的地位差异，同时也调节了“精英型高等教育” （the elite higher education）与“大众型高等教育” （the mass higher education）间的矛盾。[8]

在职业培训方面，政府于1964年颁布《工业训练法》 （Industrial Training Act），明确规定在全国建立23个工业训练委员会，负责提高职业训练效率，确保为工厂提供大量训练有素的各级别的工人。委员会有权向企业征税，用以支付训练费用。

这一时期的高等教育学费政策是“免费加生活维持费辅助” 。英国在重视教育机会均等的前提下，高校学费均以免费为导向，以避免学生因经济困难而丧失入学机会。1944年的《教育法》规定，在大学就读的学生，即可享受其家庭居住地所属地方教育当局支付的学费，以及就学期间在外住宿与生活所产生的费用。1963年发表的《罗宾斯报告》指出，英国高等教育机会的提供不应以学生能否支付教育费用为入学条件，同时还建议学费至少应上升到政府开支的20%，但是学费不由学生负担，而由家庭所在地的地方政府交纳给学校。比较贫困的学生在免交学费的同时，还能获得包括住宿费及生活费在内的生活维持费；而来自富裕家庭的学生基本上无法获得此项生活维持费辅助，但其就读高等教育期间的学费是由政府全额支付的。[9]

（四）教育归一和改革时期（1973—1990年）

1973年世界性经济危机的爆发从根本上改变了英国的政治背景，同时也毫无疑问地影响到60年代起形成的教育乐观主义。从20世纪70年代至80年代初，英国高等教育进入调整期。在撒切尔夫人任保守党政府教育和科学大臣期间，政府遭受极大财政压力，曾削减教育经费达2亿英镑。撒切尔夫人之后的几任大臣也对教育经费采取紧缩政策。政府拨款不再是高等教育经费的唯一来源，开始逐步增加诸如学生缴费、私人捐款和与工商业订立合同等其他来源的收入。在长达18年的保守党执政期间，英国政府的高教财政政策被视为“类市场化” （quasi—marketization）政策。[10]经费大幅度削减，在很大程度上影响了大学的科研工作；更严重的是，经费削减使大量学术人才外流，大学水平因此下降。

20世纪80年代初，英国经济开始复苏，政府也开始发表一系列文件和报告。1985年5月，《20世纪90年代英国高等教育的发展》绿皮书由当时的英国教育和科学大臣、苏格兰国务大臣、威尔士国务大臣和北爱尔兰国务大臣联合向议会提交。这是自1979年撒切尔政府执政以来发表的第一份重要文件。英国《泰晤士报》高等教育副刊认为，该绿皮书标志着英国高等教育旧时代的结束和罗宾斯时代的开始。绿皮书主要有以下四个方面的内容：

（1）使高等教育进一步有效地为改善国民经济作出贡献。英国高等院校应重视并加强与工商业之间的联系，发展与企业和社区的关系，防止“轻商”的清高观念。

（2）放宽高等院校入学资格政策。一直以来，英国高等院校的生源是中学毕业生。他们参加普通教育证书考试，成绩合格者有资格进入大学学习。大学拨款委员会和公立高等教育咨询委员会主张重新释义“罗宾斯原则”，即“所有有能力并希望受益于高等教育的人都应该有机会接受高等教育” 。

（3）发展终身教育和继续教育。高等教育中的继续教育分为：在职职业教育、全日制成人本科教育、文化科学知识教育等，从而开放高等教育。

（4）重视科研评估，强调高等院校与企业的联系。1987年4月，在绿皮书发表两年后，英国教育和科学大臣、苏格兰国务大臣、威尔士国务大臣和北爱尔兰国务大臣又联合向议会提交白皮书《高等教育：应对挑战》，从英国高等教育的目标、就学机会及质量和效率等方面阐述了政府发展高等教育的主要政策，并对英格兰多科技术学院及其他地方学院管理体制、大学教育拨款体制提出改革建议：大学拨款委员会必须改组为规模较小的法人团体“大学基金委员会” （University Funding Council），以便明确职责，增强合理使用经费的责任，提高管理实效。

1988年英国政府通过了《教育改革法》 （Education Reform Act 1988），是继巴特勒的1944年《教育法》之后英国又一重要的教育立法，集中体现了撒切尔政府教育改革的理念和思路，对英国的课程、考试、招生、经费和管理制度都作出了具体规定。在这部总共238项条款的法案中，涉及高等教育和继续教育的占41项。它不仅对大学基金委员会、多科技术学院与其他学院基金委员会（Polytechnics and Colleges Funding Council）和高等教育法人机构的权力作出具体规定外，还将1987年的《高等教育：应对挑战》白皮书中关于高等教育改革的建议以法案的形式确定下来，主要内容为[11]：

（1）地方教育当局不再负责为本地区提供高等教育设施。

（2）原由地方教育当局管辖和资助的主要高等教育机构成为独立的法人团体。

（3）大学基金委员会由15名成员组成，其中必须包括6～9名来自工商金融界的合格人士。

（4）多科技术学院与其他学院基金委员会成员的组成方式与大学基金委员会相同。

（5）从1990年起开始正式实施“缴费上学，贫困生贷款补助”的资助方式。

在职业教育与培训方面，英国政府于1974年成立了人力服务委员会，为继续教育学院提供帮助，并举办待业青年训练班，产生了广泛影响。1981年，政府发表《训练的开端：行动纲领》白皮书，建议改革过时的见习生制度，开展成人技术再培训工作，所有不再接受全日制教育的青年都应该有机会取得一定的工作经验，接受有关的培训。在该白皮书建议的基础上，政府于1983年开始推行“青年培训计划” （Youth Training Scheme），以减少失业、开发人力资源和提高个人受雇能力为目的，为所有16岁的离校青年和离校后未能就业也未接受全日制教育的17岁青年提供培训服务，内容包括工程、计算机、烹饪、零售业务、食品加工、农业开发等。政府这一时期推出的其他一系列的青年职业培训与教育计划还包括“青年机会计划” （Youth Opportunity Program，简称YOP）、“统一职业准备计划” （Unified Vocational Preparation，简称UVP）、“职业教育证书” （The Certificate of Pre-Vocational Education，简称CPVE）、“职业技术教育试点” （The Technical and Vocational Education Initiative，简称TVEI）等，其目的是提高青年人的就业能力，挖掘人力资源，以振兴英国经济，为提高英国的国际竞争力打下基础。

（五）确立全球战略及目标，发展国际教育时期（ 20世纪90年代—现在）

英国政府发表了两个有关高等教育政策的报告：《迪尔英报告》和《高等教育的未来》 。

1997年7月23日，政府发表《迪尔英报告》，亦称《学习社会中的高等教育》，提出了93条有关高等教育改革的建议，长达1700页。该报告建议：政府必须对高等教育的发展需求作出积极的战略性回应；尊重高校自治、学术自由和高校多样化的根本原则；创建适应个人发展的个性化终身学习框架；政府必须取消对高校招生名额的限制，确保所有渴望求学并达到高校入学条件的青年都能有机会上大学等。该报告被认为是自《罗宾斯报告》后第一个全面回顾与反思英国高等教育，并对未来发展作出战略性规划的纲领性文件。

2003年1月，政府发布高等教育白皮书《高等教育的未来》，提出了英国高等教育面向未来的发展战略和措施。白皮书的主要内容为：①重视学术研究，政府增拨科研经费；鼓励合作研究和新型研究；建立艺术及人文学科研究委员会。②加强校企间联系，拓展高校基金来源，建立高校和地方的伙伴关系。③通过额外拨款促进教学现代化，奖励优秀师生；建立教授资格新标准；成立国家教学质量管理学会；能否获得大学称号以是否具有学位授予权为必要条件。④扩大高等教育规模，主要通过两年制的以职业为指向的基础学位来扩大高等教育。⑤创造公平入学机会，为低收入家庭的孩子提供高等教育机会，设立额外基金帮助经济困难学生。⑥建立自主拨款制度。高校有财政自主权，鼓励多渠道的资金收入。这一报告是继撒切尔时代之后又一次重大教育改革，从那时的“减少教育投入—市场化—收费—扩大规模与经济导向”转变为“增加教育投入—市场化—提高收费标准—扩大规模和国家竞争力导向” 。开展一流的研究、保障一流的教学是政府这一时期的主要政策指向。

值得一提的是，进入20世纪90年代，知识经济和经济全球化使高等教育国际化已成趋势。因此，自1996年开始布莱尔领导的工党政府开辟了“第三条道路”，即对内积极发展“旨在促进社会融合的”、“与知识经济相匹配的”全民教育和终身教育，努力建设一个学习的社会；在国际上，布莱尔政府深刻认识到教育本身的意义和国际教育在文化传播、国际政治、科技竞争和国际贸易中的作用。因此，布莱尔政府继承了撒切尔夫人的国际教育主张。政府充分利用世界贸易组织，积极参与《服务贸易总协定》 （General Agreement of Trade in Service，简称GATS）的制定和后续的各项活动，将教育确定为12类服务贸易活动中的第5类。大学校长协会与政府高等教育基金会提出《无边界高等教育发展报告》 （The Business of Borderless Education：UK Perspectives），要求英国大学利用传统的和新型的技术手段，吸引各国学生到英国学习。在短短几年时间里，外国学生纷纷在英国的海外分校学习，或者参加英国的网络课程和资格考试，使英国的国际教育收入在英国大学收入中的比例大大提高。1999年，布莱尔又提出以500万英镑为后盾，开拓国际教育市场，使英国成为“一流国际教育和终身教育的先锋” 。政府规定的2005年英国国际教育发展目标为：

（1）使英国成为各国大学生留学的首选国，留学生人数应达到5万人；

（2）使英国成为各国学生学习继续教育课程的领袖国，使学习这类课程的留学生人数达到2.5万人。

英国政府为了实现这两大目标，取消“严格限制外国学生打工”的政策，并通过英国文化委员会（British Council）在全球推介英国的各类院校，推广英语语言教育，在海外组织各种语言和专业技术资格考试。由于英国政府政策的支持，2002年底，两大目标提前实现，为英国带来了100亿英镑的经济收入。[12]当时英国政府预测，世界留学生人数将从2003年的210万人增加到2020年的580万人。同时政府提醒教育界，国际市场的竞争越来越激烈，市场营销、课程开发、教学方式、新技术运用、海外分校、教育标准、质量保障、投资合作、伙伴联盟等都是影响留学生教育发展的因素。

2004年，教育部又发布题为“把世界推向世界一流教育” （Putting the World into World-Class Education）的国际教育发展战略报告。报告全面、系统地阐述了英国2004—2014年10年的国际教育发展基本目标和政策，使英国国际教育在经济全球化背景下进入崭新时期，更加具有国际竞争力。比如报告确定了到2010年英国50%的18—30岁的青年接受高等教育，使更多（2005年是22.9%）成年人参加终身教育的目标。政府还要求英国每所高等院校在2010年前都与其他国家的一所相应的院校建立“实质性的伙伴关系” 。至2007年，英国已经在中国建立两所中外合作高等院校：宁波诺丁汉大学和西交利物浦大学，并为了促进高等院校的国际交往开通了英语教育全球门户网站（www.globalgateway.org） 。

政府要求英国的教育和培训机构以及大学研究部门积极为海外贸易和国内投资作出贡献。至2002年，英国的教育与培训已经作为一个产业，为英国的国际贸易和经济发展作出巨大贡献，出口额达到103亿英镑。

为长久保持和改善英国的研究、创新和生产能力，英国政府多年来强调，保持英国的智力资本和研究基地是英国保持竞争地位的关键。政府在其《2004—2014年科学与创新投资框架》中指出，必须使英国成为“世界最具竞争力的科学、研发和创新区域”，在2004—2007年间，政府每年增加5.8%，即10亿英镑的公共经费投入研发与创新，并规定在2004—2014年间，英国的研发经费保持在占国内生产总值2.5%的水平。

这一阶段的职业教育进入了一个新的发展阶段。从20世纪90年代开始，英国政府陆续发布了《面向21世纪的教育与培训》白皮书及《国家教育和培训目标》等促进职业教育发展的有关法规，把加强职业教育与培训、提高劳动者素质摆在十分重要的位置上，以振兴英国的经济。2001年1月，时任教育与就业大臣的大卫·布伦凯特（David Blunkett）在经济协会年会上发表讲话时强调，随着就业性质和经济行为的变化，拥有灵活的技能和技术的劳动者必须保持相应的变化，这对于经济的竞争力是至关重要的。

2009年11月，英国政府发表了题为“增长的技能：国家技能策略”的报告，将英国技能水平的提高与构建英国社会的未来紧密相连。该报告提出：国家未来只能由受过教育、有进取心，并且掌握正确技能的人来建设。英国的经济复苏和长期繁荣将不仅需要技能人才，而且需要具有适应经济变化的技能人才。接受培训的雇员的数量每增加1%，就可以提高0.6%的生产率。技能人才创造的财富，有利于开展更多的工作。为此，英国政府制定了技能发展的目标：到2020年，英国低技能人员要减少到11%，而高技能人才要增加到40%。职业教育作为技能人才培养的主要教育类型，成为英国政府大力发展的领域。