高等教育政策执行研究

高等教育政策执行研究

李新亮

(研究生院)

如今，世界上大多数国家都将高等教育政策视为实现本国教育改革和发展目标的重要手段。如果说高等教育政策的制定和决策是整个政策环节的基调，那么有效地执行高等教育政策就是其中最为关键和最为实质性的部分。美国政策学家艾利森甚至断言:“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”^[1]

由政策文本到政策执行就是一个由抽象到具体的过程，它是一个包括政策制定者、政策执行主体和执行客体在内的为了实现既定政策目标而采取一系列行为的活动。此活动是一个各种社会团体之间通过不断互动进而建构起共同一致性框架的过程，可以说，高等教育政策执行需要的政策工具受教育政策共同体关系结构以及更为广阔的社会结构背景的影响。因此，一旦一项高等教育政策或院校政策被确定，首先应明确政策执行模式，在此基础上对政策执行进行规划，并在执行过程中规避消极影响。本章的重点是理解何为“嵌入性”的高等教育政策执行模式，并在此基础上分析政策执行前的规划，以及政策执行过程中可能出现偏离的原因。

一、具有“嵌入性”特征的教育政策执行模式

既然我们在分析高等教育政策时，将其定位于一种“政治活动”和“社会活动”，那么在分析政策具体执行过程中，也应引入社会学分析框架，从“嵌入性”视角探讨高等教育政策执行的模式。

(一)“嵌入性”与高等教育政策执行

“嵌入性”的概念由格兰诺维特率先提出，他认为经济行为总是嵌入在特定的社会关系结构之中，受到社会结构的影响和制约。经济规则的演化，也并非是受某种绝对力量的支配，而是嵌入于更为广阔的社会脉络之中。行动者既非独立于文化、政治及历史的脉络之外去追求个人的目标，也非完全受社会规范的支配而全无能动性，很多决策都是在社会网络内通过具体的人际互动做出的。

将“嵌入性”概念纳入教育政策执行过程的研究视角，就可以清晰地看到，在特定的社会结构背景下，行动主体是如何围绕教育政策在具体的情境中展开多种多样的互动。因为任何规则的正常运转，都嵌入在更大的制度、结构甚至文化因素之中，高等教育政策的执行自然也不能例外。

高等教育政策的执行具有与政策制定不同的行走路径。教育政策的制定遵循的是从社会利益诉求到政府决策的基本过程，是一个政府建构的过程，社会的利益诉求最终能否成为政策还有待于“触发机制”的作用。而高等教育政策的执行遵循的却是从政府到社会的路径，将政府的教育政策目标逐级贯彻到基层社会，其关键领域是政策执行的组织机构和社会大众能否同意和接受，顺应政府的政策意图，它实际上是一个社会建构的过程。从这个角度来反思教育政策执行的研究时，除了关注政策制定者的作用外，更应关注教育政策是如何成功地“嵌入”社会网络结构之中，如何被各种社会力量所建构等问题。

在教育政策执行过程中，这种“嵌入”主要表现在执行主体互动的社会网络中，它不能脱离其所处的社会结构和制度环境，此过程嵌入由政治、经济、文化及历史等多重因素所组成的社会场域之中并受其影响。教育政策利益相关者围绕政策所做出的决策以及行动，受到其所嵌入的社会结构及关系的影响，即教育政策的执行受其所嵌入的社会结构脉络的影响和建构，理想化的教育政策执行并不存在。

就高等教育政策执行过程而言，有必要区分政策目标和政策工具。前者是高等教育政策所欲达到的状态，后者是实现这种状态的工具载体。高等教育政策执行的过程就是将各种政策工具应用在具体的政策案例中的过程。那么，为了保证高等教育政策的有效执行，就有必要选择最佳的政策工具，而政策工具的最佳选择要与具体政策环境相匹配，符合特定的政策问题、社会环境与政策目标群体的特征，即教育政策工具要与其所处的社会结构脉络相匹配。

对具体的教育政策执行而言，与行为主体最直接相关的环境就是所谓的政策共同体，它是一个具体的教育政策人际网络，是一种社会结构系统，在这个系统中，与教育政策相关的社会团体围绕着教育政策问题或项目形成一种相对持久的互动和沟通模式，互动的主体具有高度的相互依赖性。“这些行为者的决策和行为是植根于社会关系以及政策共同体的背景之中的。这些社会关系转过来又在行为者的行为以及最终的政策工具选择中发挥着作用。”^[2]就政策工具的实质而言，它是为了影响某些行为领域而有意设计的制度规则的不同组合，这些制度规则倾向于维持或破坏既存的社会关系结构，从而对现有的政策共同体内互动模式产生影响。

因此，我们有必要首先理解不同类型的政策工具与政策共同体内社会关系结构之间存在的联系，这种联系决定了高等教育政策执行的模式，以及在此种政策执行模式下执行客体或组织所采取的执行对策。

(二)“嵌入性”高等教育政策执行的类型

作为教育政策过程的重要一环，大多数政策都不能自我实施，有效的政策执行有赖于选择适当的政策工具。强制性的政策工具是政策执行主体通过运用权威强制性推动政策的执行;非强制性政策工具则是借助分权的治理结构，执行主体和目标群体都具有自主行动的能力和权利，能够通过自主行动执行高等教育政策。

相应地，如果将高等教育政策共同体的成员按照“嵌入”于社会结构所形成的不同关系模式划分，则可以分为单一等级制和多元自主性的关系结构。前一种关系结构中，权力向上集中，存在着强制性的指挥链条结构;后一种关系结构中的权力呈分散状态，各执行主体和客体的地位平等，都具有自主选择和决策的权利。

那么，当教育政策工具所要求的教育治理结构嵌入特定的政策共同体的社会关系结构时，就会根据政策工具和嵌入性结构进行组合，从而产生出四种不同类型的嵌入性的教育政策执行模式，见下表。

教育政策执行类型

因此，当从嵌入性的角度来考察高等教育政策的执行时，政策工具如何嵌入政策共同体结构是影响教育政策执行的决定性因素，政策工具嵌入政策共同体关系结构的形式或者同构，或者非同构，从而使具体的教育政策执行具有不同的状况。在这些不同状况的教育政策执行过程中，行为主体围绕教育政策的互动将具有不同的特征。

1.命令—服从型与政策—对策型

强制型政策工具所需要的治理结构往往意味着等级和统治关系，表现为一种政治不平等的权力意志关系。权力维持运作的前提除了需要有统治能力外，还有让命令得到服从的机会，是“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”。^[3]权力的合法性与历史、政治、传统等因素紧密相连，成功的强制型教育治理结构常常由与其同构的社会结构所塑造。这种命令式的治理结构需要一种服从型的社会关系结构才能够长期存在，在这种关系结构中，权力被认可和接受。如果失去服从型的关系结构的支撑，这种政策执行常常会受到抵制，在实践中会被扭曲甚至是受到抗拒。

对于教育政策的执行而言，当强制型的治理结构嵌入一种与其同构的关系结构时(如表中命令—服从型的嵌入形式)，政策工具被强化了，等级式的关系结构也被强制型的治理结构所强化，呈现出双向积极建构的局面。具有这种特征的教育政策执行常常发生在紧急情况下的特殊场域，如教育危机的化解等。

在其他的情况下，当存在一种更广泛的社会背景时——如现代民主政治的发展和公民权利的高涨，教育政策共同体中服从型的关系结构常常很难持续存在。因此，当强制型的教育治理结构嵌入一种与其非同构的多元自主性的社会关系结构时(如表中政策—对策型的嵌入形式)，这种教育政策工具就很难受到认同。政策共同体中的各行动者会采用各种对策，抵制这种强制性的治理结构，最终会使教育政策难以落实，或者即使落实也离既定目标相去甚远，这就涉及政策执行的规避，甚至偏离问题。

2.放任—剥夺型与自主—合作型

在非强制的治理结构中，教育政策的执行依赖于行动者的自主行动，在某种程度上它甚至排斥权威的指挥，行为主体相信通过自主行动，会使社会达到理想的状态。因此，非强制性的教育治理结构，会成为执行教育政策的最佳方式。

但是，非强制性教育政策工具的推行，必须要有与之相适应的(具有同构性的)多元而又平等的社会关系结构的支持。在这种社会结构中，行动者具有高度的自主性和平等的社会地位，行动者独立承担其自主行为所产生的后果。只有这样(如表中自主—合作型的嵌入形式)，两者之间才能出现同构和相互强化的趋势，使教育政策方案得到有效落实，实现预期的教育政策目标。

然而，与非强制的治理结构同构的社会关系结构并不是在任何教育领域或教育政策过程的任何时间都会存在，在大多数情况下，非同构的社会关系结构占据主流。这时，如果采用非强制性的政策工具嵌入与之不对等的单一等级制社会结构中(如表中放任—剥夺型的嵌入形式)，那么占据强势地位的行为主体会利用其优势侵害其他弱势教育政策利益相关者的利益，最终使教育政策的执行背离公平与正义的原则，使这些政策在执行过程中引发很多意想不到的社会问题。在这种情况下，通过制定另外的政策，改变非强制性治理结构所嵌入的与之非同构的社会关系结构，使之相互同构或一致，这样方可保证教育政策执行不再出现丧失公平的现象。

二、高等教育政策执行的规划

在确定高等教育政策的执行模式后，就需要在政策执行之前进行严谨、细致和周到的规划和设计，这有助于防范执行过程中所出现的意外情况，避免高等教育政策的偏离。此过程包括以下几个方面的内容:^[4]

第一，必须拟定一份调集人员、物资和资金的进度表，这个进度表必须清楚而详细地安排谁将做何种工作、何时做，以及如何做，需要注意的事项等。

第二，为了完成进度表，物资资源必须到位，财政资源必须到位，人力资源必须到位，管理制度必须到位。

第三，进行政治支持的动员工作。新的政策必须得到宣传与推广，以使政策提供者和消费者都能热烈拥护这一政策。进行政治支持动员的一个重要策略就是在规划过程中，联合所有受该政策影响的群体。

第四，在实际的实施过程中要做大量的规划工作，甚至要做一些关于政策制定方面的工作。因为将抽象的政策意向转化为具体的实施和执行，往往会导致政策的重新评估和重新设计，即政策的修改。

除此之外，对政策执行进行规划还包括利用意外事件改善政策后果，它一般有两种方法:一是按阶段设计实施;二是在全面执行政策前，先进行一些精心组织的样板研究。这些内容的设计都必须与所选择的政策工具和所处的社会关系结构相契合，这样才能顺利推动高等教育政策的执行。

三、高等教育政策执行的偏离原因分析

尽管在政策执行前要作周密规划，但是在政策执行过程中总会出现意外情况。按照我们以“嵌入性”视角对政策执行内容和方式的理解，执行过程主要与政策工具所依存的治理结构，以及政策共同体关系结构有关。从教育政策执行系统本身来看，除了上述两种因素外，还有教育政策本身、教育政策执行主体、教育政策执行客体，它们与治理环境和社会关系结构相互作用构成了关于高等教育政策执行的社会政治系统。因此，高等教育政策执行的偏离与这五种因素都具有相关性。

整个高等教育政策的执行过程我们可以用下图表示:

(一)教育政策问题

作为教育政策一般过程的第一环节和逻辑起点，教育政策问题认定具有重要意义，它直接影响着教育政策过程的后续阶段与任务。在实际中，教育政策问题属于社会问题的一部分，与社会的政治、经济、文化、人口的变化等有密切关系，同时也具有区别于其他公共政策问题的特殊性和复杂性，教育政策问题的产生既有教育系统内部的原因，也有整个社会背景的原因。因此，教育政策问题的结构和认定的复杂性以及自身特性都容易对教育政策执行产生不良影响，从而导致教育政策执行偏离的发生。

(二)教育政策本身

教育政策是教育政策执行发生的直接原因，是教育政策执行主体和客体的行为准则和指导思想，同时也是影响教育政策执行的重要变量。教育政策质量的高低影响着政策执行的效率，高质量的教育政策为执行主体和客体指明了行动方向，可能会使教育政策执行顺利而有效，反之则会使其处于两难境地，执行结果与教育政策目标偏差较大，导致教育政策执行偏离的产生。

(三)教育政策执行主体

教育政策执行者是教育政策执行活动的主要行为主体，教育政策执行就是由他们所作的一系列计划和行动来完成的，他们在教育政策执行中发挥着主导作用。一般来说，不同的教育政策，其执行者可能有所区别。

教育政策执行人员自身的素质、认知水平、管理水平的高低直接影响着教育政策任务的完成情况。他们可以积极主动地创造性地执行教育政策，使政策得以顺利实施;也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而造成教育政策执行偏离。另外，教育政策执行组织机关掌握着实施教育政策的方法、技术和资源，其组织特质直接决定着其采取什么样的行动，是影响教育政策执行成效的重要变量。组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人功能的简单相加;组织机构不合理，执行人员之间就会相互牵制，因执行组织的内耗而造成组织功能的损失。

(四)教育政策执行客体(目标群体)

教育政策执行客体是教育政策执行主体在实施教育政策过程中所发生影响和作用的承受者。教育政策执行能否成功，并不总是教育政策制定者和执行者一厢情愿的事情，与目标群体也有着密切的关系。特定教育政策的目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的教育利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。目标群体的思想观念和行为等方面的现实情况及其对教育政策的态度和看法，将对教育政策执行产生重要影响。目标群体理解高等教育政策，并积极配合，那么政策可以顺利执行;反之，如果目标群体拒不接受一项教育政策或者只是部分地接受一项教育政策，则该项教育政策执行的难度加大、风险增加、成功的可能性减少，甚至成为导致教育政策执行偏离的重要原因。

(五)教育政策工具

高等教育政策执行的内容和方式在很大程度上要受到所处的社会环境及其社会关系结构的双重影响。在选择政策工具时，不仅要考虑社会结构可能对高等教育政策工具所依赖的治理结构所产生的制约作用，也要考虑政策工具所依存的治理结构与政策共同体关系结构之间的契合程度。当教育政策所采取的治理结构与教育政策共同体嵌入的社会结构脉络之间存在一致或同构的关系时，教育政策的执行往往易于取得成功;反之，教育政策的执行就容易受到很多的干扰和阻碍，使政策执行走样，教育政策就难以落实。因此，为确保教育政策执行的效果，不仅需要制定合适的政策目标，也要尽量做到使教育政策所涉及的领域及其教育政策共同体的关系结构，与教育政策欲要落实进去的社会关系结构之间能够匹配，最好能够采取“关系同构”的教育治理模式。

(六)教育政策执行环境

环境较之于社会关系结构是个更加全面的概念，教育政策的执行需要嵌入相应的社会关系结构中，受制于文化、政治、经济等外在环境的影响。我们“可以把环境因素想象成一个约束通道，政策的执行必须通过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用”。与政策工具的治理结构相契合的环境会有助于教育政策的有效执行，反之则会导致教育政策执行偏离。

不难看出，教育政策问题的特性是导致教育政策执行偏离的“首要”原因，它影响着教育政策的质量、教育政策执行主体与客体的态度以及教育政策工具的选择，增加了教育政策执行环境的复杂性;教育政策质量是导致教育政策执行偏离的“直接”原因，影响着教育政策执行主体与客体的利益，直接决定着教育政策工具的选择，并依赖于一定的教育政策环境;教育政策执行的主体与客体是教育政策执行中最为积极的“活的”因素，尤其是他们的利益追求与冲突是导致教育政策执行偏离的“深层”原因，并由此决定他们在特定的教育政策环境中采用什么性质的教育政策工具;教育政策工具是实现教育政策目标的重要手段，对教育政策工具的选择或偏好是导致教育政策执行偏离的“工具”原因;教育政策执行环境则是教育政策执行必须依赖的外在因素，尤其是其中的制度因素，对高等教育政策的执行起着约束作用。

【注释】

[1]参见丁煌.政策执行［J］．中国行政管理，1991(11):43-45．

[2]［美］安德鲁·海伍德.政治学［M］．北京:中国人民大学出版社，2006:241．

[3]马克斯·韦伯.经济与社会［M］．北京:商务印书馆，1997:239．

[4]周光礼.公共政策与高等教育［M］．武汉:华中科技大学出版社，2010:23．