政策执行的研究途径

20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策实施的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（implementation movement）。执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论和模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。西方学者们所提出的政策实施研究的途径主要有如下四种：

一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。

二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策实施的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。

三是“政策/行动连续统”（Policy/action continuum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，其中，在那些寻求将政策实施付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。

四是工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始，政策实施在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments或Policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具，探明在政策实施过程中工具选择的模式或风格等问题。

“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。较有影响的有如下七种：

1.行动理论

政策实施被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；在诸多活动中，以解释、组织和实施三者最为重要。解释活动是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；组织活动是要建立执行政策的组织机构；实施活动是由执行机构提供一定资源和服务。

2.组织理论

强调组织在政策实施中的地位，认为政策实施都需要组织，没有组织就没有执行。没有一定的组织化努力，任何政策目标都只能停留在政策构想阶段，因此，尽管造成政策实施的因素可能是多方面的，但政策组织问题恒定是其中关键性的因素之一。只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。

3.因果理论

大致包括三类内容：①把政策决定看作是一种假设，将政策实施看作是引导人们到达目的地的地图，政策实施是按地图所指引的方向到达目的地；②把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力，主要涉及政策过程中按既定目标实现政策输出的能力；技术能力，是政策输出导致所希望的结果产生的能力；③重点关心两类因果问题：政策制定者在多大程度上理解影响目标实现的主要因素和因果关系（认识要素）；决策者在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至少有潜力实现目标（权力要素）。

4.管理理论

强调政策实施是一个管理过程，认为主要负责政策实施的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政治系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其他各种因素的影响。该理论对“对稳定环境中的私人官僚政治的等级控制”提出了质疑，提出了“控制服从行为是困难的”等观点。“管理”与“执行”在很大程度上成为同义词。

5.交易理论

认为政策实施是一个政治上讨价还价的过程，这中间，政策实施者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。依据某种价值标准制定的政策目标与方案是较为理想的结果，而在实际中是行不通的。

6.系统理论

将政策实施理解为政策行动者与环境的相互作用，认为政策实施过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。

7.演化理论

认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。政策方案是粗线条的设计、内部因素、环境变量的不断变化，会带来更大的不可知性。因而，在实际的执行中会对原来的目标不断的重新设计。政策的制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。

西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策实施这一环节或阶段纳入政策科学的视野；研究政策实施的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策实施过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策实施过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学的以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人们描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。