公共政策执行的研究途径及研究的理论

7．2　公共政策执行的模型

20世纪70年代以来政策执行运动的兴起，政策执行成为政策科学研究的一个重要课题。西方学者们从不同的途径探讨了执行过程，并提出了相关的理论，尤其是系统地研究了影响公共政策有效执行的各项因素与相互关系，构造了相关的政策执行过程模型，极大丰富了政策科学的研究内容。

7．2．1　公共政策执行研究的途径

1．“自上而下”途径

“自上而下”（top-bottom approach或top-down approach）途径也被称为“以政策为中心的途径”。这种途径强调政策制定和政策执行是截然分开的，两者有明确的分工和任务范围，并且假定政策是由上层规划或制定的，是高层决策者的“财产”，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行，执行者是政策制定者的代理人。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付诸实践而生效，因此政策执行本质上是一种技术性或非政治的决定。普雷斯曼（J．Pressman）和威尔达夫斯基（A．Wildavsky）在《执行》一书中揭示了政策制定（目标）与实际执行之间的偏差，采取的正是这种途径^[14]。

美国学者巴雷特（Susan Barrett）和富奇（Colin Fudge）认为这种途径有三个特点：第一，政策执行过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成的，从意向经由决策再到执行，政策执行开始于政策制定终止的地方；第二，区分作为初始条件的政策制定和把政策假设转化为行动的执行过程；第三，政策执行就是将政策付诸实施的过程，主要着眼于对政策执行机构的管理^[15]。

这种政策执行路线的优点在于注重行政效率，但也有非常明显的缺点：第一，这一途径强调从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性，尤其是基层管理员的策略。第二，为了应对不确定性，各种组织都不可避免地拥有自由裁量权，基层官员活动容易产生控制赤字。第三，这一途径所要求的必要条件过于理想化，在现实中很难实现。第四，把政策制定和政策执行截然分开的理论在执行过程中很难实现。第五，某些政策不具有明确的目标，它们是通过一系列的复杂活动发展而来的，因此无法对它进行政策评估。

2．“自下而上”途径

“自下而上”途径（bottom-top approach或bottom-up approach）恰好与“自上而下”途径相反，以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，是一种基层活动。它强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成一种平行互动的关系，台湾学者林水波把它称为“草根”途径^[16]。这一途径的代表学者有保罗·萨巴蒂尔（Paul Sabati-er）、韦瑟利（R．Weatherley）和利普斯基（M．Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》^[17]等。

这一途径的优点在于强调政策制定者与政策执行者的互动合作关系，强调应该正视执行过程机关组织间的互惠性和裁量权，开始重视政策过程中利害关系人的研究。但自下而上的研究途径过于强调或高估地方基层的策略与行动能力，而忽略了民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。

3．“政策/行动连续统”途径

“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S．Barrett and C．Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，其中，在那些寻求将政策执行付诸于实践者与那些采取行动者之间随时会发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点^[18]。

4．工具选择途径

工具选择途径（instrument-choice）从这样一个观察开始，政策执行在很大程度上包含了将一个或更多政府的基本工具应用到政策问题，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题^[19]。

7．2．2　公共政策执行研究的理论

随着政策执行运动的不断深入，研究者们从不同的角度出发，形成了各种政策执行理论^[20]：

1．行动理论

行动学派的代表人物查尔斯·奥·琼斯认为：政策执行是将一项政策付诸实施的一项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织就是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成一定的政策目标。（Charles．O．Jones，1977）。行动理论关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键之处在于执行机构和人员采取何种执行行为，政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行就可以较为顺利地达到最初的政策目标，合理的政策执行行动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限性。

2．组织理论

组织理论学派的代表人物是J．佛瑞斯特，该理论强调组织在政策执行中的地位，任何执行都得有组织，无组织也就无执行。人类在生产和发展的过程中形成了各种各样的组织，人类用组织的力量去克服个人力量的单薄性和有限性。政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。政策的执行是政策组织作用的结果。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。因为它适应了执行中所需要的迅速准确之特点。在现代社会，执行组织一般都是科层制，要研究政策执行，就必须研究政策执行组织。负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策的能力。公共政策执行的一切都与组织直接相关，特别是组织的原则、结构和运作方式，直接影响公共政策执行的效率，所以只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。

3．因果理论

因果理论主要包括三方面内容：第一，把政策决定看作是一种假设，将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，政策执行是按地图所指引的方向到达目的地。第二，把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力和技术能力，前者主要涉及政策过程中按既定目标实现政策输出的能力，后者是政策输出导致所希望的结果产生的能力。第三，重点关心两类因果问题：政策制定者在多大程度上理解了影响目标实现的主要因素和因果关系（认识要素），决策者在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至少有潜力实现目标（权力要素）。

4．管理理论

管理理论强调政策执行是政策执行机构依据既定的政策进行管理的过程，这个过程不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政治系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其他各种因素的影响。该理论对稳定环境中的私人官僚政治的等级控制提出了质疑，相反却提出了控制服从是困难的观点，管理与执行在很大程度上成为了同义语。

5．交易理论

交易理论又称博弈理论，认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。在这个过程中，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。依据某种价值标准制定的政策目标与方案是较为理想的结果，而在实际中由于政策执行处在各种力量的互动过程中，因此政策执行过程必然是不连贯的和混乱的，在此情况下公共政策执行很难达到预期的效果。

6．系统理论

系统理论主要的观点是将政策执行看作为一个政策系统与周围环境进行物质、能量和信息交换过程；将整个政策执行过程视为一个开放的系统，而这个系统是通过和外界作不断的物质、能量的交换，从而达到整个系统的目标，实现系统的优化。该理论认为，政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。人们自然把力量放在执行分析上，比如行政机构的政策输出与实际政策结果是否与原政策目标一致。

7．演化理论

该理论认为，政策的制定与执行是一个演化的过程。在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案中，都存在着许多不确定性和模糊性。政策目标是多重的、不甚明确的，有时甚至是冲突的。政策方案也是粗线条的、大致的规划。内部因素、环境变量的不断变化，会带来更大的不可知性。因此，在政策的执行过程中，政策中模糊的目标和粗线条的方案会被重新确定和再设计，政策执行就是使政策进一步演进的过程。

7．2．3　公共政策执行模型

20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，建立起若干种政策执行的理论模式，比较有影响力的有以下几种^[21]。

1．过程模型

政策执行是由一系列行动构成的过程。对这一过程最先进行研究的是T．B．史密斯（Thomas．B．Smith），他在《政策执行过程》（1973）一书中提出政策执行中有四大因素最为重要：第一，理想化的政策。指合理、正确的政策，包括政策的形式、政策的制约性、政策的范围、政策的社会形象等。第二，政策环境。指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。第三，目标群体。政策对象的组织化与制度化、接受领导的传统、先前的政策经验。第四，执行机构。机构与人员、领导方式与技巧、执行者的能力与信心。

由此，史密斯构建了政策执行的过程模型（如图7-1）^[22]。他将政策制定与政策执行分成两大相互作用的过程。在政策执行中，政策执行组织、政策目标群体、理想化政策和政策环境这四者之间发生着互动，政策执行的过程就是从四者互动的紧张状态经过处理走向协调和平稳的过程。政策执行的结果作为反馈再输入到政策制定过程。

图7-1史密斯的政策执行过程模型

2．调适模型

麦克拉林夫（M．Mclaughlin）在其代表作《互相调适的政策实施》（1976）中提出了互动模型。麦克拉夫林认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于两者相互调适的程度。麦克拉夫林的这一理论模式主要包含以下几点：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式。第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点的改变而变化。第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程。第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。这种调适关系可用图7-2来表示。

图7-2　麦克拉林夫的调适模型

在政策执行的调适模型中，活动着的是两个方面：一个是政策执行者一方，另一个是受政策实施影响的一方。这两方都存在一些可以进行相互调适的部分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果，又作为反馈对制定的政策产生作用。

3．博弈模型

这一模式是以近代政治学中“博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判，评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。

美国公共政策学者尤金·巴得奇（E．Bardach）是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种赛局。其间包括下列因素：（1）政策执行人员，即竞赛者；（2）利害关系；（3）策略与技术；（4）竞赛的资源；（5）竞赛规范（取胜的条件）；（6）公平竞赛的规则（即不得作弊）；（7）竞赛者之间信息沟通的状况；（8）所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否取决于各方参加者的“战略”选择。

4．循环模型

虽然政策执行的过程模型与调适模型都谈到反馈，但并没有把政策的执行真正视为是循环往复的过程。美国公共政策学者马丁·雷恩（Martin Rein）和弗朗西·F．拉比诺维茨（Francine F．Rabinovitz）注意到了这点。他们在合著的《执行的理论观》一书中指出，政策执行过程包括三个不同阶段（如图7-3）：

阶段Ⅰ：纲领发展。将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领。

阶段Ⅱ：资源分配。将政策执行所需要的资源平均地分配给执行者。

阶段Ⅲ：监督过程。对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、审计与评估三种形式。

图7-3　政策执行循环理论模型

循环模型将政策执行看成是拟定执行纲领、分配资源和监督三个阶段不断循环的过程。这种循环不仅是周期性的，而且三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程。循环模型还强调政策执行的环境条件。它包括三类因素：目标的显著性、程序的复杂性、可利用的资源的性质与层次。

在政策执行中这三个阶段必须遵循三个原则：一是合法原则；二是理性原则；三是共识原则。政策执行的合法原则受四个因素的影响：议员权力与地位的高低、技术可行程度、立法辩论的争议范围和理清程度、立法者与执行者支持法律的程度。政策执行的理性原则包括一致性和可执行。政策的共识原则是指有影响力的执行者只有在具有争论性的问题上达成共识，执行才可能顺利。

5．系统模型

系统模型是米德（D．S．Van Meter）和霍恩（C．E．Van Horm）提出来的，他们提供了这一模型来说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的特性；（5）经济与政治环境；（6）执行人员的意向。这一模型如图7-4所示。

图7-4　米德和霍恩的政策执行过程系统模型

6．主体模型

政策执行是政策执行者通过建立组织开展有组织的活动将抽象的行为规范转化为具体的行动的过程。在这个过程中，执行者起着主导作用。因此，在对政策执行的过程、调适活动、循环机制进行研究的基础上，还必须重视主体的研究。在这方面，保罗·波曼（Paul Berman）做了建设性的工作。他在《总体与个体执行的研究》一书中指出，政策执行是指权威性决策或政策选择方案的执行。在政策执行过程中，政策方案P与预期的政策后果O之间并不具有必然的关系，而是或然的因果关系：如果以P来表示政策选择方案，以O来表示政策执行后果，就有：

政策执行的主体模型认为，在政策实施中政策执行计划、政策选择方案与制度基础之间存在着函数关系，以公式来表示，则为：

　　I＝f（p，inst．）

其中：I表示政策执行计划，P表示政策选择方案，inst．表示制度基础。

同时，波恩还认为政策执行可分为总体执行与个体执行两大层次。总体执行组织是一个相当分散的连锁结构，总体执行是由四个阶段构成的：行政阶段、采纳阶段、个体执行阶段和技术效度阶段。个体执行则是组织特性与执行方案之间的调适过程。个体执行由三个阶段构成：

阶段Ⅰ：执行动员。在这一阶段上，政策执行组织调动能够提取的政策资源，拟定政策执行方案和计划。政策执行计划中应包含严格的程序。

阶段Ⅱ：态度调适。在这一阶段上，政策执行人员可有三种行为态度选择：一是考虑不执行；二是进行相互间的协调、沟通；三是进行技术学习。

阶段Ⅲ：行为制度化。在这一阶段上，对政策执行人员的行为加以规范，形成执行制度。

在个体执行中，制度基础不如总体执行来得庞大和复杂，但也受到执行组织的特性与采取的执行方案的影响。如果以I来表示个体执行，以A来表示所采取的执行方案，以Org．来表示执行组织的特性，那么，政策实施中的个体执行受影响的状况可以用下面的函数式来表示：

I＝f（A，Org．）

由该式也可以得出政策实施中执行组织受影响的函数式：

Org．＝f（A，I）

7．变数模型

对政策执行过程的变量进行研究的是D．梅兹曼尼安（D．A．Mazmanian）和P．萨巴蒂尔（P．A．Sabatier），他们认为政策执行是一个受多种变量影响的动态过程，将影响政策执行的变量追溯到了政策问题。如果将政策执行摆到一个更为广阔的范围来考察，它所涉及的因素就较多，主要有：客观存在的政策问题，已经制定出来的政策，政策内部的约束力量，政策外部的各种力量。如果将这些因素作为变量来看待，政策执行就成为一系列变量间相互关系的结果。

他们指出，在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类：政策问题的可处理性，政策本身的规制能力，政策本身以外的变数。每一大类又分成若干小类（如图7-5）。

变数模型的一个特点是联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策实施的影响。梅兹曼尼安和萨巴蒂尔将政策执行分为五个阶段：执行机关的政策产出；目标团体对政策产出的顺从；政策产出的实际影响；对政策产出知觉到的影响；政策的主要修正。

图7-5　梅兹曼尼安和萨巴蒂尔的变数模型