政治学的研究途径

公共政策研究的一大特征就是研究方法的多样性，其集中表现在三个层面：第一，认识论基础的多样性；第二，学科视角和分析路径上的多样性；第三，在操作层面或者说工具性方面方法的多样性。应该说，研究路径和方法的多样性对于我们深入地理解和把握公共政策的本质和运动规律是大有裨益的。然而，我们也应当看到，更加多元和综合的方法“并不能保证政策分析的成功，因为任何方法论都只能提供我们对这些方法的思考和理解，这些方法只有在具体的实践活动中才能展现其价值”^[12]。下面介绍公共政策的五种主要的研究途径和方法。

（一）系统途径：公共政策是政治系统的输出

由戴维·伊斯顿等人提出来的，从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应，或者说将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。

（1）环境。指政治系统以外的各种环境，包括内部社会环境和外部社会环境。政治系统在社会环境系统中生存，它既接受来自环境的影响流，又影响环境。

（2）输入。指环境输入政治系统的要求和支持，是政治系统公共决策活动的开端。

（3）需求。指个人和团体为了满足自己的利益和价值追求而向政治系统提出的应采取政策行动的主张。

（4）支持。指团体和个人接受选举结果，遵守法规，交纳税收，服从法律，以及接受权威性的政治系统为满足要求而做出的政策决定或采取的政策行动。

（5）输出。指政治系统对全社会价值所做的权威性分配，即公共政策输出，这是政策系统影响环境的方式。

（6）反馈。指公共政策输出后环境所发生的变化向政治系统返回的信息。政策输出可能改变环境，满足环境提出的要求，也可能政策输出后环境产生新的要求，而这种新要求将进一步导致政策输出。

（二）过程途径：政策是政治活动

这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。

自第二次世界大战以来，现代“行为主义”政治学就一直在研究选民、利益集团、立法者、总统、行政官僚、法官和其他政治主体的行为活动。这种研究的目的之一就是解释行为或者“过程”的模式。对政策感兴趣的政治学家，根据各种行为与公共政策的关系，来划分为各个阶段，正如表1.1所显示的内容，其大致步骤为：问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行、政策评估，政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。

表1.1　政策过程^[13]

过程途径对于我们理解政策制定过程中的各种活动是很有帮助的。我们需要明白政策制定包括：议程设定（吸引决策者的关注）、政策形成（设计并选择政策）、政策合法化（寻求政治支持，获得国会、总统或法院的批准）、政策执行（建立官僚机构、财政支出、施行法律）、政策评估（探寻政策是否有效，是否受到人们支持）。

（三）团体途径：政策是团体利益的平衡

根据团体理论，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果（见图1.1）。这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互斗争，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益集团之间的斗争、妥协的结果。政策研究的团体途径认为，在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。

图1.1　团体模型^[14]

（四）精英途径：政策是精英的价值偏好

这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值的反映。

公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的。政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求（见图1.2）。

图1.2　精英模型

精英理论对于政策分析的意义在于：第一，精英主义告诉我们公共政策并不反映公众的需求，而是反映精英们的利益、价值和偏好。因此，公共政策的变革和创新，最终只不过是精英们对其价值的重新界定。由于精英集团普遍存在保守主义的情节，致力于维持现行的政治和社会体系，因此公共政策的变革是渐进性的，而非革命性的。公共政策经常会被修正，但是很少会被新的政策替代。精英的价值观也许是“公众取向”的，一种“贵族行为理应高尚”的使命感也渗透于精英价值观念中，大众福利也可能会成为精英制定政策的一个重要因素。因此，精英主义并不必然意味着公共政策与大众福利是敌对的，只不过把承担大众福利的责任赋予了精英而非大众。

第二，很大程度上，精英主义把大众视为被动的、态度冷漠的、消息闭塞的，因此大众的情感更多受到精英的操纵，而精英的价值观却很少受到大众情感的影响；就绝大多数情况而言，精英与大众之间的交流是自上而下的。大众最多只能对精英的决策行为产生一种间接的影响。

（五）制度途径：政策是制度的输出

这种途径将政策看作政府机构或体制的产生。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。

由于公共政策与政府的制度或机构、体制存在的这种密切关系，我们可以从制度的侧面来研究政策问题。不同的政府制度、结构或体制可能产生非常不同的政策后果。