政策工具的研究途径

国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：

（一）工具主义

这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清楚工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。

工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性先决定的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。

（二）过程主义

这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。

（三）权变主义

这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。

权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景（包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员等）所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能的工具至上主义受到了极大挑战。

（四）建构主义

这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反工具代表了一种社会建构的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。

建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一来，工具主义特征完全消失了。在这里研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。

通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征的重要性被降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其发展过程中面临的威胁。