政策工具研究的主题与走向

对政策工具应用的重视促使更多学者对政策工具的研究，学者们从不同的侧面来研究政策工具形成了不同的政策研究主题。政策工具在政策过程中究竟起着什么样的作用？政策工具研究的未来走向如何？这些都是我们需要关注的问题。

（一）政策工具研究的主题

政策工具研究实际上就是一些问题的集合，这些问题就是关于如何将政策意向转变为管理行为。以往的研究表明，该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关联的研究主题，下面我们就介绍六个重要的主题。

1.政策工具的应用

评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里，关注的焦点集中在：哪些主体参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，和各参与者之间的协调与合作等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究途径的兴趣的日益增长。

2.“新工具”

近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休暜（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如J.A.De Bruijn和E.F.Ten Heurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。

3.偶发性事件

古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”“政策”和“社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。

4.政策网络

政策工具并非自行生效的，它要发挥作用必须得借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近10年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响和政策工具施行者与其他主体间的互动；赫林（E.H.Hlijn）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M.J.Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同的研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。

5.工具的动态性

政策工具并非一经选定就永久不变，它必须不断地调整以达到跟上社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略和目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生巨大改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架，另一种有益的研究则是把工具的实施看成是一个学习的过程。

6.工具的优化组合

古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。

（二）政策工具研究的走向

随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身，到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。

（三）政策工具研究的成就与不足

工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响却是不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间、制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论之间的桥梁。

虽然研究是颇有成效的，但并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外，研究还存在着理论上的片面性。第一，研究片面地集中于环境和经济政策领域；第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上工具选择的过程和历史同样有助于解释其功能；第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外，对政策工具研究的另一个批判是针对该领域的一个隐喻，即把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但实际上它却是对我们的一种误导。它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易使人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。

现在，政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨，对于很多问题，至今仍然没有统一的答案。例如，政策工具应怎样分类；在评价某一具体工具时，应采用何种评价标准；在理解工具在政策过程中的角色时，是工具自身的属性重要呢，还是工具选择的过程重要。对于诸如此类的问题，人们还没有达成共识。因此，虽然对政策工具的研究已经起步，但后续仍然有很多研究工作要做。