2．1 公共政策工具的概念
2．1．1 政策工具研究的渊源
20世纪90年代以来，无论是国外还是国内，有关公共政策的研究日益呈现出繁荣、多元化的趋势。这一时期的公共政策研究的一个显著特点是：政策工具日益成为西方政策科学研究的一个焦点问题，不同领域的学者们从工具论的视角对公共政策作了大量的经验性的研究。在公共政策领域，出现了不少关于政策工具方面的论著，其中，最有影响的著作在20世纪80年代要算胡德（C．Hood）的《政府的工具》（1983）[1]以及90年代初的盖伊·彼得斯（B．Guy Peters）和冯·尼斯潘（Frans K．M．van Nispen）主编的《公共政策工具：对公共管理工具的评价》[2]。还有最近的新书则是莱斯特·M．萨拉蒙（Lester M．Salamon）主编的《政府工具——新治理指南》一书[3]。
早在18、19世纪，许多不同的社会科学领域就从工具层面来研究政策主体的政策意图和目标，讨论的是个人、决策者或者说公共组织有目的地影响社会过程的方式。如果说以往的工具主义主要表现为哲学的、认识论层面倾向的话，那么，当代公共政策领域的工具性研究的动力则主要来自公共管理学科发展和社会实践层面的需要。公共政策的工具视野并不仅限于社会科学中某个单一学科领域，经济学、政治学、行政学以及法学早已关注这一新的研究领域。在经济学领域，工具性研究早已成为政策研究的重要方面，利率、工资和价格政策、贴现、汇率、社会保险福利政策等，这些通常都被看作是有效的公共政策工具，其目标就在于更好的调控宏观经济。法律领域也有工具性的研究，庞德认为，法律、法规是社会控制的一种手段和工具。而且，法律还可以被应用于“社会工程”（Schuyt，1985）。在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。
随着新兴公共管理学科的发展，政策研究日益体现出工具性的方向。国内学者陈振明把政策工具研究在西方国家政策科学中兴起的原因归纳为[4]：一是政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政策执行工具或手段的反思，由于工具性研究关注的是如何将政策意图转变为简单的操作，因此，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求日益增长。二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，使人们产生了了解政策失败原因的强烈要求，一些关于政策失灵的解决方案就存在于政策工具理论和学说之中，因此，无论从政治上还是意识形态上，人们都日益支持工具性的研究途径。三是由于当代社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求。最后，政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。可以说，对政策工具的研究是新公共管理从概念化的范式转向实践性操作的一个重要内容。
这里需要说明的是，与政策科学研究起源于美国不同，政策工具研究的兴起并不只是在美国，在欧洲和加拿大，尤其是在荷兰和一向注重工具理性的德国，许多公共管理的研究都涉及政策工具。
2．1．2 政策工具研究的学派
根据西方学者林德尔和彼德斯的观点，政策工具研究主要存在以下四种学派[5]。
（1）工具论学派。他们只认可一些被挑选出来的政策工具，认为这些政策工具具有极大的神效。也就是说，他们认为某种具体的政策工具已被证明具有明显的效能或具有可信度，并且这种政策工具能够发挥最佳效能，恰当的工具往往可以将失败的政策转变为成功的政策。
（2）过程论学派。这种途径的支持者们并不承认存在某种超出特殊具体问题之外的工具，他们认为：各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法。
（3）权变论学派。权变论学派（又称备用论学派）这种学派最接近于传统的、社会规划的观点。他们认为，政策工具的选择是根据其绩效特征如何满足某种特殊问题背景的需要而决定的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，需要做的事情就是到备用的工具箱中找出最适宜的工具。政策工具的绩效取决于政策问题与政策工具之间的匹配性。
（4）建构论学派。建构论学派认为人们对政策工具与政策问题的理解是主观性的过程，这一过程受到社会或者专业互动的影响，也受到思辨的影响。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。
2．1．3 公共政策工具的内涵
在对公共政策工具下一个完整的定义之前，我们先来看看西方学者对工具概念的描述。实际上，对工具概念进行准确的描述十分困难。目前，国外学者对工具的看法千差万别。有的学者把工具看作是被用来影响政策过程以达到所需要状态的所有东西。有的学者把工具看成是那些得到正式认可的合法手段。因此，尼德汉认为，工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”[6]。由此，金融管理和金融控制可以看成政策工具（Thain，1985；McGuire and Stuart，1987），诸如“人力资源政策”或“目标管理”这样的内部管理形式也是政策工具（Poister and Streib，1989；Caudle，1987），就技术政策来说，“政策试验”被称为政策工具（Tassey，1985）。政策工具对控制各个政府组织之间的关系也起到很大的作用（Montjoy and O’Toole，1990）。总之，“内部管理”或者“内部组织”，“人力资源政策”、“政策试验”、“网络管理”都可看作是政策工具。霍格威尔夫对此进行比较之后，对工具进行了定义：“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”（Hoogerwerf A．，1989）。[7]
因此，工具既是一种目标（object），又是一种活动（activity）。首先，工具是一种目标，人们常常把法律和行政的目标称为工具。这些目标指的是构成法律或政府行政命令一系列的整套指令和规则。工具还是一种活动。比如林格林（Arthur B．Ringeling）把工具定义为：“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动。”[8]此定义扩大了工具的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，但却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。
什么是政策工具呢？美国学者詹姆斯·P．莱斯特（James P．Lester）和小约瑟夫·斯图尔特（Joseph Stewart，Jr．）在其合著的《公共政策导论》一书中把政策工具视为是“政策执行的技术”，并概括出两种技术途径，即：通过命令和控制的途径以及通过经济动力（市场化）途径。[9]澳大利亚学者欧文·E．休斯在《公共管理导论》一书中把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”[10]另一美国学者莱斯特·M．萨拉蒙（Laster M．Salamon）在其主编的《政府工具——新的治理指南》一书中对政策工具这样定义：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。”[11]迈克尔·豪利特和M．拉米什在《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中指出，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。[12]
在我国，有许多学者也展开了对政策工具的研究。国内知名学者陈振明认为，政策工具“是实现政策目标或结果的手段”[13]。张成福等人认为，政策工具指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。[14]陶学荣认为，政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”。[15]
可以看出，由于研究者们的理解角度不同，所以给出的政策工具的定义也就不尽相同。但是我们可以发现，政策工具的这些概念往往与政府工具、管理工具、治理工具、政府手段以及政策手段、政策机制等术语相关联。它们都把政策工具看作是公共政策主体在执行过程中为取得政策目标而采取的手段、技术或途径。从该意义上来说，政策工具就是达成政策目标的手段。它表明了政策工具所具有的基本属性，这是由公共行政和政府管理的内涵所决定的。综上所述，我们认为，公共政策工具是指政府为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称。
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