公共政策的概念及其发展

3.1.1　公共政策的概念及其发展

1）公共政策的概念

公共政策概念的复杂性，在于如何对“公共”和“政策”这两个概念进行解析。

（1）公共政策的“政策”解析

“政策”中的“政”在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是指战国时代各国发生政治事件时所采用的各种对策。现代汉语对“政策”的定义很多，其中最具代表性的是工具书《辞海》的定义：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”这个定义将政策制定主体限定在“国家与政党”的层面，这实际上也反映了我国政治体制的现实。与此相反，国外许多著名学者对“政策”的定义则对政策制定主体的范围有所扩展，卡尔·J.弗雷德里奇（Carl J.Friedrich）把政策看成是：“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。”詹姆斯·E.安德森（James E.Anderson）也认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的。”⁽²⁾

政策的另一个内涵表现为它是一种行为准则或行为规范。也就是说政策总是有具体的目标群体，它规定目标群体应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止，这些规定具有强制性，要求政策目标群体必须遵守。同时行为准则的规定还使政策具有可操作性，从而才能实现特定的社会目标。政策的内涵还表现在政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用。陈振明就认为“政策是国家机关、政党及其政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”⁽³⁾。

（2）公共政策的“公共性”解析

公共政策是最古老的人类社会现象之一，它是一种与人类社会的生存和发展相联系的历史现象。作为公共权力、公共职能和公共责任的伴生物，自政府产生以来，公共政策事实上就一直伴随着人类社会。这种概念凸现了公共政策的“公共”性，从最广泛的意义上说，凡由国家公权力主体制定，同时对一定的社会行为主体产生一定影响法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等等，都可以被看做是主体的某种公共政策。托马斯·R.戴伊（Thomas R.Dye）就认为，凡是政府所为和所不为的所有内容就是公共政策⁽⁴⁾。

因此，公共政策的“公共性”首先表现在政策制定主体的公共性——国家公权力主体上。不同政治体制下，国家公权力主体也不同。在西方国家三权分立体制下，议会立法是公共政策最基本的形式，除了其授予行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过议会立法规定。政府被议会授予正式权力可以制定出具有法律效力的政策，法院通过解释宪法和法律进一步扩大现行法律的适用范围，或直接宣布某项法律违宪使之无效，或提出纠正的具体措施，这实际上就是在制定政策。在西方国家，虽然政党在公共政策制定过程中有重大影响力，但其政策方针不能直接转化为公共政策。中国现行体制是中国共产党领导的议行合一体制，在这种体制下国家公权力主体与西方国家有所不同，主要有中国共产党、人民代表大会和政府。在西方国家，公共政策多以法的形式出现，而当代中国的公共政策就其实质特征看，充分体现了中国共产党的领导作用。虽然党具有对国家重大事项的决策权，在城市建设中，党委是最重要的决策机构，但就城市规划而言，其工作涉及全民利益，需要一体遵行，所以党的决策往往需要转变成为国家政策法规的形式或是通过政府部门来执行。人民代表大会是国家权力机关，在国家机关体系中居于首要地位。人大在政策制定中主要是通过立法和决定的形式，就城市规划而言，《城乡规划法》由全国人大常委会来制定，许多城市有关城市规划的地方性法规和单行条例则由地方人大（或常委会）制定。政府是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。决策是国家行政机关重要的职能，行政决策是当代中国公共政策的一个重要组成部分。行政决策主要有以下形式：行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章；地方性规章；地方性行政措施、决议和命令。人民法院和人民检察院作为司法机关是我国国家机关体系中一个重要的组成部分。就城市规划而言，司法机关的作用更多地表现在政策监督上，并没有真正构成政策制定的主体。

其次，公共政策的“公共性”还体现在政策目标的公共性上。也就是说，国家公权力主体制定和执行公共政策，目的是为了维护和增进社会公共利益，只有这样才能真正揭示现代政府的政策制定和执政行为的本质特征。

总之，公共政策的“公共性”体现了公共政策与政策的区别。首先，制定政策的主体是国家公权力主体，体现主体的意志，它与个人、企业等所作出的决定不同，具有法定的权威性；其次，公共政策总是以促进社会公共利益为价值取向。

（3）对相关公共政策概念的辨析

作为研究行政学与政策科学的基础，公共政策的定义受到相关研究者的普遍关注。然而，中外学者的认识和解释的差别很大。作为本书的概念基础，有必要对这个基础理论问题进行认真的辨析。

从学科发展的视角来看，公共政策与公共行政都渊源自政治学。行政学的创始人伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。弗兰克·J.古德诺（Frank J.Goodnow）也认为，政策是国家意志的表达，政治与政策有关，而行政则与政策的执行相关。这种定义受到政治与行政二元论的影响，使得政策内容规定太窄。美国学者保罗·阿普尔比（Paul Appleby）在1945年出版的《大民主》一书中指出，政治任命的官僚实际上直接参与了公共政策的制定和执行。

公共政策学科的倡导者和创立者，哈罗德·D.拉斯韦尔（H.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（Abraharn Kaplan）认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但对主体和价值的具体内涵没有界定，使得概念内涵过于笼统。

我国学者张金马认为公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等⁽⁵⁾。这个定义比较全面地指出公共政策的表现形式，但没有突出公共政策的本质。我国另一位学者宁骚认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案⁽⁶⁾。这个概念突出了公共政策的目的是为了实现公共利益，并指出公共政策是政治过程，已经接近了公共政策的核心内容。

其实，无论从理论方面还是实践方面，精确定义公共政策并没有多少重要的意义。这是因为公共政策作为一种理论和方法从一开始就同时吸收了众多学科的成果，并经由广泛的实践融合再生，进而生成许多新的理论和方法。实际上，公共政策的实践几乎涵盖了人类社会的所有领域，不同领域的研究者其应用的理论与方法通常比较有限，而不同的政策实践又需要不同的政策理论和方法，这就使得关于公共政策的一致性概括变得比较困难。实际上最重要的不在于对公共政策的概念作出科学理性的、全面的概括，而在于能够把握住现代公共政策的精神实质和主要研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南和可靠的方法⁽⁷⁾。

2）公共政策的发展

现代公共政策的兴起源自20世纪30年代爆发的世界性经济危机。在此之前，经济活动主要遵循古典自由经济理论，依靠“看不见的手”进行自我调节，政府仅扮演“守夜人”的角色。经济危机的爆发使西方学者认识到自由市场经济的缺陷，以凯恩斯为代表的学者，更加强调政府对市场的干预，公共政策成为政府解决“市场失灵”的重要手段。美国加利福尼亚大学伯克利分校在20世纪60年代末率先建立了公共政策学院，首任院长艾伦·威达尔斯斯基（Aaron Wildavsky）受命建立一个既不同于公共管理（Public Administration）又不同于工商管理（Business Administration）学院的公共政策学院（School of Public Policy），这标志着公共政策作为一门学科的正式开始。

为了提高政府制定和实施公共政策的能力和质量，一批有一定学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科优势，且能解决各种公共政策问题的全新学科——公共政策学科。1951年美国学者哈罗德·拉斯韦尔与拉纳（D.Lerner）主编的《政策科学：视野与方法的近期进展》，首次对公共政策学科的基本范畴与方法等内容做出了规定，确定了公共政策学的概念，这本书也被当作现代公共政策诞生的标志，从此公共政策逐步成为一门独立的学科。公共政策作为一门独立学科研究，在相当程度上与德罗尔的贡献分不开。他在1968—1971年发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批判了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。同时他确定了政策科学的基本范式⁽⁸⁾。在拉斯韦尔—德罗尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。战后来自运筹学、系统分析和应用数学的定量方法及技术的发展推动了政策科学特别是政策分析的发展。因此，许多学者离开拉斯韦尔—德罗尔的传统，转而倡导作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。五六十年代以后，政策科学的重心向政策分析倾斜，其中关于政策分析的途径与方法的争论尤其突出。其中一种是综合理性模式，它以系统分析为缩影；另一种途径则强调综合理性的局限性或不可能性。前者的观点在传统的公共行政学领域更有活力，而后者则在一般政治科学领域取得支配地位⁽⁹⁾。20世纪80年代，政策科学研究重点发生了两个方向性的转变，其一是要求政策分析应该更多地根植于古典经济学的技术方法，公共管理应该吸收利用企业管理的理念；其二是曾经喧嚣一时的发展一种政策设计“科学”方法的幻想破灭，越来越多的人认识到，政策过程是复杂的，受到一系列外在因素的影响，这些因素难以控制，在某些方面甚至是随意的⁽¹⁰⁾。

西方公共政策学科的发展深刻地影响到许多社会学科，包括城市规划。实际上，许多公共政策学家在城市规划学科也有巨大的影响力，其理论学说也被广泛传播，如林德布洛姆及其渐进主义政策分析理论，威达尔斯斯基及其政策实施理论等等。而在教育方面，许多国家将城市规划专业设置在公共事务学院。

我国古代虽然没有形成专门的政策科学分类，但在中国的文化传统中有着丰富的政策谋略思想和政策实践的经验。不过现代意义上的公共政策学科的发展却是在改革开放以后才开始。20世纪80年代是中国公共政策学科的孕育阶段，改革开放所带来的丰富实践要求公共政策理论的指导，随着政治学、行政学等学科的恢复，高等学校、社会科学研究部门开始进行政治决策和行政决策方面的研究。此时的公共政策还远未独立出来，还包含在公共行政和政治学这两门学科之中。20世纪90年代开始进入公共政策学科的开创阶段，形成一个独立的研究领域，成立相应的研究组织，出版了大量书籍。由于中国公共政策学发展历史较短，目前还没有形成健全的学科体系，针对中国现实政策问题，基于中国国情，具有应用性的、本土化的公共政策学还需要提高。

3）公共政策与法律法规

公共政策与法律法规是两个既有联系又有区别的范畴。

公共政策与法律法规的共同点：①在功能上，公共政策与法律都是利用公共权力对社会的公共利益进行调节，而且调节的手段都带有强制性，只是强制的程度不完全相同；②在形式上，公共政策与法律都是以条文、规定、规范的方式出现，法律属于严肃的公共政策，是高层次的公共政策；③在与政治的关系上，公共政策与法律都是政治的重要产物，又都是政治的主要实现环节。

公共政策与法律法规的区别：①两者制定的主体有差别。法律的制定者只能是一个国家中宪法规定的权力机构，公共政策的制定者既可以是行政机构，也可以是立法机构、司法机构。②两者的实施主体不同。法律的实施主体只能是司法机构，公共政策的执行者主要是行政机构，但立法机构、司法机构也可以实施公共政策。③两者的表现形态也有差异。法律具有统一的实行标准和很强的可操作性，公共政策只是一定的规范、原则，要实施还需要将其具体化，转换成执行细则。④两者的稳定性不一样。法律一旦制定，就比较稳定，长期有效，不允许经常更改；而公共政策是针对一定的问题制定的，一旦问题解决，或环境发生变化，政策就需要终止或修正。

在学理上，可将公共政策分解为“政策载体”和“政策内涵”⁽¹¹⁾。“政策内涵”反映执政党和政府的执政理念，是对具体社会事务的处理原则和要求。政策载体在现实中有两类表现形式，第一类是“指示、决定、通知、指引”等，表现为“政策文件”的形式；第二类是“法律、规章、条例、命令”等，表现为“法律文件”的形式。“政策文件”与“法律文件”同为公共政策的载体，但有着不同的特征。“政策文件”的出台作为一种行政行为，可以较灵活，以便及时应对经济社会发展中出现的问题。“政策文件”是在政府层级间传递指示、决定和要求，主要体现行政机关内部的控制机制，对具体行政行为具有指导意义，但不直接具有羁束力；而“法律文件”的制定要依据和落实党和国家的大政方针，要依照法定程序。“法律文件”以法定形式颁布，构成行政法的法源，是依法行政的依据。而“政策文件”并不是行政法的正式法源，但“依政策行政”在国家的行政管理活动中发挥作用。这是因为我国的国家行政机关享有较为宽泛的行政权力，在法律法规等制度供给不足情况下，政府享有很大的自由裁量权，通过制定经济社会发展规划，通过颁布一系列方针政策来管理国家事务，即“依政策行政”。随着我国法制建设的逐步推进，依法治国的基本要求是“依法行政”，国家行政机关进行行政管理必须有明文的法律依据，即“法无授权不得行，法有授权必须行”，以“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”为准则。从“依法行政”的角度应该将成熟的公共政策制度化，即以立法的形式出现，使城市规划行政管理具有明文的法律依据，从而实现“依法行政”。

区分“政策文件”和“法律文件”对于理解城市规划的政策属性具有重要的意义。首先是城市规划的功能具有层次性，必须形成一个体系。区域和城市总体层面的规划，具有战略性和政策性，既要“转译”中央和高层级政府的政策要求，又要主观能动地制定地方的政策体系。在地方的城市规划行政管理层面，要将公共政策“制度化”，使规划行政管理具有明文的法律依据，从而实现“依法行政”。其次，“政策文件”和“法律文件”的区别在于，要在城市规划编制和实施中，界定城市规划的法定性内容和政策性内容，并通过不同的程序设定，最后转化为“政策文件”和“法律文件”，形成针对不同主体具有不同约束力的规划成果。