公共政策的概念及其特性

一、公共政策的概念及其特性

一般而言，政策是一种策略或权谋，是一种规定、原则、行为规范。政策可以产生、释放、加速、减除一种约束力。政策是政府空间、法制社会等所有显规则及其作用的立场，政策是制定法律的依据。内生空间就是政策的集合，诸如农业政策、工业政策等。

美国政治学家戴维•伊斯顿给予公共政策的定义是：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”政策科学的创始人拉斯韦尔和卡普兰给出的定义是，“公共政策是包括目标、价值和策略的大型计划”。伍德罗•威尔逊认为，公共政策“是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规”。学者伍启元的定义是，“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引”。而陈庆云则认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南，其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”

公共政策自身是具有特性的，包括：

（1）价值选择性。政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在进行价值判断。制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。政策制定者在政策制定过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。

（2）阶段性。从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。从广义角度讲，政策过程可以分为两个阶段，即政策制定阶段和后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段）。前一个阶段涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化等环节；后一个阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。

（3）权威性。公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益而牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。因此，一项政策的出台，对于那些不愿做出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。

（4）稳定性。公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。当然，强调政策的稳定性并不是要否定政策的变动性。古人云：“世异则事异，事变则备变。”事物都是发展的，没有一成不变的东西，公共政策应该随着环境的变化而有所调整，但保持相对稳定是绝对必要的。特别是一些关系全局和影响深远的政策，其稳定性具有极为重要的意义。