公共政策工具的选择的意义及因素

2．3　公共政策工具的选择

2．3．1　政策工具选择的意义

随着人们对政策执行和政策绩效的研究越来越多，人们日益开始关注对政策工具的选择。政策系统的运行是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节组成的过程。政策工具的选择主要体现在政策制定（思想）和政策执行（行动）阶段，尤其体现在政策制定阶段。它的重要意义主要为三个方面^[26]：

1．政策工具是实现政策目标的重要手段

为了有效地管理公共事务，政府必须根据社会“政治—经济—文化”发展的情势，针对现实中的重大公共问题，制定相应的公共政策，并确定合理的政策目标。被制定的政策通过有效执行达成目标，而目标的达成必须以相应的政策工具作为媒介与手段。詹姆斯·安德森认为，“一项法律的通过、一项管理条例的采纳，或者一条裁决令的颁布确立了政策目标，并规定了必要的手段去实现它们”。任何一项政策都是目标与工具的有机统一，工具是达成目标的基本途径。政策科学的创始人哈罗德·拉斯韦尔（H．D．Lasswell）曾说，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这里的“策略”实质上就是政策工具，它是达成政策目标的一系列方法、技术和手段。实际上，“所有的公共政策，不论它们是发展型的、调节型的、禁止型的，还是其他型的，都含有某种控制的因素在内。即它们总是通过这种或那种手段，旨在让人们做某些事情，不做某些事情，或者继续从事他们本来不愿从事的活动”。在政策执行中，目标的选择固然重要，但选择和设计有效的政策工具，以规范目标群体的行为，从而使其行为与政策的目标要求达成合意，则显得尤为重要。

2．政策执行自身就是选择政策工具的过程

“执行”一词本意为“工具、器具、用具”之意，后引申为现代意义的“执行”，即选择“工具”的执行、贯彻和落实。由此也可知工具的选择主要发生在政策执行阶段，政策执行的核心在于选择和设计有效的工具。实际上，政策执行在很大程度上就是以政府为中心的行政机构，以有效地增进公共利益为目标，选择一种或多种政策工具，去解决公共问题的过程。所以，政策执行作为一种动态过程，就其本质而言就是政府机构在特定环境下针对特定政策问题而对特定政策工具进行公共选择的过程。不同的政策工具会为政策带来不同程度的效果、效率、公平和支持，当一种工具失效后，就要转而选择其他工具。

3．政策工具选择的好坏关系到政策的成败

现代国家的政策执行市场由“简单化”时代向“精密化”时代的发展，使得政策的有效执行依赖于工具的正确选择。美国学者艾利斯说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。”为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是权力和拨款，良好的政策实施技术——政策工具也是必不可少的。詹姆斯·安德森（James E．Anderson）认为，“在试图确定某一项公共政策有没有可能有效时，政策分析家们不仅仅关切政策的主要目的，以及这些目的有没有实现；而且还要关注可采取的政策实施技术，以及这些政策实施技术是否适合于政策的有效实施”。政策执行失败最重要的原因，“关键性的不是管理技巧而是执行的工具”。戴维·奥斯本（David Osborne）曾说：“今天我们政府失败的主要之处，不在于目的而在于手段。”“政策是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程也就开始了。”因此，盖伊·彼得斯（B．Guy Peters）说：“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要。”在政策执行中，选择何种政策工具，如何选择政策工具以及用何种标准来评价政策工具的效力等问题对政策的有效执行和政策目标的顺利达成具有决定性的影响。

2．3．2　影响政策工具选择的因素

毫无疑问，有些政策工具要比另一些政策工具更为有效，因此，在选择政策工具时，首先应该确定那些在特定情境下影响政策工具选择和决定政策工具最有效的条件及影响因素，以更好地促进政策目标的实现。

关于影响政策工具选择的因素，许多学者做出了各种分析。

胡德（C．Hood）认为，人们在进行政策工具选择的时候，通常受制于四个因素——资源限制、政治压力、法律限制以及以前工具选择的失败教训^[27]。

弗兰斯认为政策工具的选择可能出于文化、制度、组织因素、流行因素、个人偏好、政治利益等因素，他认为，政策工具的选择并不是依据多少客观的标准（比如效率、效果），而是那些主观的标准（可获得性、经验、偏好、惯例等）^[28]。

巴格丘斯（R．Bagchus）认为，有四个条件在选择有效的政策工具上发挥主要作用：政策工具的特性、政策议题、环境因素和目标群体的特性^[29]，只有这些政策工具与这些条件相匹配时，才能称为有效的政策工具。

在西方学者论述的框架基础上，我国学者陈振明、张成福、毛寿龙等从不同角度也揭示政府工具选择的影响因素。由于文化背景和制度存在差异，当代中国公共管理政府工具的选择基础与西方国家存在着一定的差异。综合上述解释，结合当前我国公共政策执行的实践，本书把影响我国政策工具选择的归纳为政策内部因素（政策目标、政策自身的特征）和政策外部因素（如社会环境、资源因素、政党制度、意识形态）等。

第一，政策工具自身的特征。每种政策工具都有自己的优缺点和适用范围。工具主义认为，工具的属性本身就构造了政策过程，即工具的使用及其效果的好坏是由政策工具的特性预先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在缺陷。虽然我们不能这么极端的强调工具自身特征的重要性，但是我们在进行政策工具选择时，要注意分析每种工具的价值和适用的情况，在不同的环境下运用不同的工具来解决不同的问题，以避免工具的滥用。以城市摩托车的使用为例，以前政府更多的是用“规制”，“规制”这一工具具有执行的效果强和反应迅速的优点，但是它会扭曲自愿性和私人部门的活动，增加经济的无效率，遏制创新和技术进步，缺乏变通性，无法解决城市摩托车管理混乱的状态。一些城市因此采用了“产权拍卖”的工具，即政府限定城市的摩托车总量和可使用的年限，一定的机构对这些名额进行拍卖，得到牌照的摩托车才可以在城市中正常地通行。这一工具的优点是富有弹性，政府可以根据实际情况调整总量，同时也易于创建，但是这也导致了黑市的产生以及不公平，即资源的分配取决于谁有能力而不是谁更需要^[30]。

第二，政策目标。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。因此，在进行工具选择时，要明确政策的目标，目标不明确会带来工具选择的失误。如把禁止捕杀珍稀动物政策的目标看成是“禁止捕杀”，就会导致规制工具的较多使用，而这一政策的最终目的是“达到一种生态平衡”，所以在规制工具的基础上，我们更多的是要呼吁人们树立环境保护的意识，即信息和劝诫手段的运用。这里还要注意两点：一是政府的一些目标只具有象征性意义，因此无需选择政策工具；二是要注意政策目标变化与否，如果政策目标变化了，就要分析实现这一政策目标的工具是否还有存在的必要，是否要选择新的政策工具来实现变化了的政策目标^[31]。

第三，社会环境。社会环境指的是社会政治经济制度、生产力水平、阶级阶层状况、文化历史传统及国际环境。我国正处于社会转型时期，在转型的过程中，产生了各种各样的社会问题。政府所面对的公共事务大量涌现并且日益复杂，尤其在面临重大公共危机事件的发生时，我国政府仍然以陈旧或简单的政策工具去应对则显得难以招架。因此，政府面临着以传统的经验型管理方式应对当代复杂的公共管理与公共政策的矛盾。此外，我国生产力的多层次性与地区发展不平衡使得不同地方政府提供相同的基本公共服务时所选择的政府工具不尽相同。经济实力强的沿海地区由政府直接提供全部的医疗保障服务，而其他经济实力较弱的地方，相同的公共服务则要采用家庭与社区和自愿者服务等社会化手段以及混合型工具来实现^[32]。

第四，执政党。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是我国公共管理的重要主体。中国共产党通过将党的纲领、路线和政策贯彻于公共管理的始终，保证公共管理的社会主义性质和方向。邓小平同志曾指出，社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯……这个方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。这里指出了我国政党制度与在政策执行效率上的特性，即执政党对于政策执行方式、效率产生直接和决定性的影响。

第五，资源因素。政策工具的选择受经济资源和法律资源的限制。经济资源主要是指财政的支持，政府的经济能力强，资金雄厚，会较多地选择补助或直接提供工具，如经济模型中的福利经济学派就主张政府干预论。反之，经济较差的国家或政府则会选择征税和规制的工具。例如美国实施的“伟大社会”计划，而中国则采用提高个人所得税的起征点，同样是为了向人民提供服务，选用的工具却因经济条件的限制而有所不同。法律资源，即国家或政府的法律的完善程度，这是影响政策工具选择的一个重要的方面。当一个国家的法律制度成熟并很完善时，它在进行政策工具的选择时，会更注重混合型政策工具的使用，反之则会注重规制工具的使用，因为这样可以防止意外的发生^[33]。

第六，意识形态。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会解释，并辩护为人所喜好的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略^[34]。观念与意识形态影响着工具的选择，那些认为自己把握了时代精神的政策制定者会选择那些流行性的工具。政策工具流行的背后是思想观念在流行。分属不同意识形态阵营的人们会根据其认定的正确政治主张来选择不同的政策工具。例如，西方社会在20世纪80年代以后出现市场化运动，强调公共服务的民营化和市场机制，强调放松管制，各种市场化工具的运用都反映了亲市场的意识形态倾向。在我国，自从实行改革开放以来，先后以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、社会主义和谐社会观作为指导政策工具选择的理论基础。市场化工具和社会化工具在我国的运用就受到我们现有意识形态的影响。如果一个政策工具不符合我国意识形态的要求，就很难在政治过程中获得通过，也很难达到预期的效果。

可以看出，影响政策工具的因素是多种多样的。我们在选择政策治理工具的时候，必须考虑以下主要的问题^[35]：（1）各种政策工具都有其优点，也各有其缺点，并无绝对的优劣。（2）在选择政策工具的时候，公共利益是基本的出发点。（3）政策工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。（4）在选择和评估不同政策工具的时候，其标准也应该是多元的。主要的标准应该包括效果、效率、充分、公平与回应等。（5）政策工具的选择必须考虑到多元利害关系人，进行多元利害关系人分析。（6）不同政策工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于政策工具本身。（7）在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政策工具都不足以完全解决某一公共问题。

2．3．3　政策工具的优化和组合

政策工具的选择受到各种交织在一起的因素的影响和制约，因此需要对政策工具的选择进行优化和组合，以便更好地适应政策环境的变化，促进政策目标的实现。

古典的工具主义认为单纯的政策工具能够应付人们所面对的政策问题，因此提倡一种单纯的政策工具，自然没有涉及政策工具的组合问题。随着政策工具研究的深入，尤其是在一个倡导利益主体参与政策过程多元化的趋势下，政策工具的优化组合就显得尤为重要了，因为不同利益主体对于政策有着不同的利益诉求，不可能用单一的政策工具来达到多元政策主体利益的满足。公共政策本质上就是一种社会价值的分配，而政策工具作为这种价值分配的一个重要的机制，在很大程度上起着利益协调和分配的中介。现在，人们认为，工具的同时使用并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。显然，不同政策工具的组合可以收到单一政策工具的运用所难以实现的效果^[36]。

☞本章小结

20世纪90年代以来，国内外公共政策研究的一个显著特点是：政策工具日益成为西方政策科学研究的一个焦点问题。公共政策的工具视野并不仅限于社会科学中某个单一学科领域，经济学、政治学、行政学以及法学早已关注这一新的研究领域。

政策工具研究主要存在四种学派：工具论学派、过程论学派、权变论学派以及建构论学派。公共政策工具是指政府为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称。

根据政府在提供物品与服务过程中的干预大小，并按照强制性程度，政策工具可分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合型工具三类。根据政府介入程度从低到高排序，政策工具分别是家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供。

政策工具的选择主要体现在政策制定（思想）和政策执行（行动）阶段，尤其体现在政策制定阶段。它的重要意义是：政策工具是实现政策目标的重要手段，政策执行自身就是选择政策工具的过程，政策工具选择的好坏关系到政策的成败。

结合当前我国公共政策执行的实践，本书把影响我国政策工具选择的因素归纳为政策内部因素（政策目标、政策自身的特征）和政策外部因素（如社会环境、资源因素、政党制度、意识形态）。

政策工具的选择受到各种交织在一起的因素的影响和制约，随着政策工具研究的深入，尤其是在一个倡导利益主体参与政策过程多元化的趋势下，政策工具的优化组合就显得尤为重要了，因为不同利益主体对于政策有着不同的利益诉求，不可能用单一的政策工具来达到多元政策主体利益的满足。不同政策工具的组合可以收到单一政策工具的运用所难以实现的效果。

☞关键术语

政策工具　　　自愿性政策工具　　　强制性政策工具　　　混合型政策工具

政策执行　　　政策选择　　　　　　政策组合

☞思考题

1．政策工具的研究渊源是什么？

2．政策工具的研究路径是什么？

3．什么是公共政策工具？

4．简述政策工具的类型，并分析其内容、特点以及优劣。

5．影响政策工具选择的因素是什么？

☞本章参考文献

Lester M．Salamon：The Tools of Government：An Introduction to the New Gover-nance．New York：Oxford University Press，2002．

［美］威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社2002年版。

［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁译，上海译文出版社1996年版。

［美］戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《政府改革手册：战略与工具》，谭功荣译，中国人民大学出版社2004年版。

［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版。

［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版。

［澳］欧文·E．休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平，周明德，金竹青等译，中国人民大学出版社2001年版。

［美］詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版。

陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版。

陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版。

陈振明：《公共政策学》，中国人民大学出版社2004年版。

丘昌泰：《公共政策：当代政策科学理论之研究》，台湾巨流图书公司1995年版。

张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。

【注释】

[1]Hood，C．．The Tools of Government．London：Macmillan，1983．

[2]B．Guy Peters and Frans K．M．van Nispen．Public Policy Instruments．Chelten-ham，UK ＆Northampton，MA，USA：Edward Elgar，1998．

[3]Laster M．Salamon，＆Odus V．Elliot．Tools of Government：A Guide to the New Governance，Oxford University Press，2002．

[4]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第47页。

[5]［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第37-41页。

[6]［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第204页。

[7]［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第13-14页。

[8]［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第14页。

[9]［美］詹姆斯·P．莱斯特、小约瑟夫·斯图尔特：《公共政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第108页。

[10]［澳］欧文·E．休斯：《公共管理导论》，彭和平、周明德、金竹青等译，中国人民大学出版社2001年版，第99页。

[11]Laster M．Salamon ＆Odus V．Elliot．Tools of Government：A Guide to the New Governance，Oxford University Press，2002：21．

[12]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第141页。

[13]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第49页。

[14]张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第62页。

[15]陶学荣：《公共政策概论》，中国人事出版社2006年版，第190页。

[16]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第142-145页。

[17]A．Schnerider，Ingram，H．．Behavioral Assumptions of Policy Tools．Journal of Politics，1990，52（2）：510-529．

[18]［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革公营部门》，周敦仁译，上海译文出版社1996年版，第325页。

[19]［美］盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版，第17-18页。

[20]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第144页。

[21]欧文·E．休斯：《公共管理导论（第2版）》，彭和平、周明德、金竹青等译，中国人民大学出版社2001年版，第113页。

[22]参见［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第153页。

[23]［美］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第154页。

[24]《上海市长韩正：汽车牌照拍卖收入必须公开》，汽车网，2008年2月19日，http://www.qiche.com.cn/files/200802/19003.shtml．

[25]《英国汽油价格高居欧洲之首》，北方网，2002年7月11日，http://auto.enorth.com.cn/system/2002/07/11/000370519.shtml．

[26]吕志奎：《公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角》，《太平洋学报》，2006年第5期。

[27]Hood，C．．The Tools of Government．London：Macmillan，1983：133．

[28]［美］B．盖伊·彼得斯、弗兰斯·K．M．冯尼斯潘：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第206页。

[29]［美］B．盖伊·彼得斯、弗兰斯·K．M．冯尼斯潘：《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第49页。

[30]彭俊：《论政策工具的选择——结合艾滋病防治政策分析》，《中山大学研究生学刊》（社会科学版），2006年第3期。

[31]彭俊：《论政策工具的选择——结合艾滋病防治政策分析》，《中山大学研究生学刊》（社会科学版），2006年第3期。

[32]谢耀南：《中国政府工具的选择基础分析》，《厦门特区党校学报》，2007年第3期。

[33]彭俊：《论政策工具的选择——结合艾滋病防治政策分析》，《中山大学研究生学刊》（社会科学版），2006年第3期。

[34]彭怀恩：《政治学的世界》，风云论坛出版社1993年版。

[35]张成福：《论政府治理工具及其选择》，《中国机构》，2003年第1期。

[36]张亲培：《政策网络中政策工具的选择：问题与对策》，《中共长春市委党校学报》，2007年10月刊。