创新政策工具

2.3.2　创新政策工具

创新政策与创新政策工具是既有区别又有联系的两个概念，前者规定了创新政策的基本内涵和主要目标，后者则确定了实现这些目标的手段。但是，两者又是互相联系的，因为政策体系由理念变为现实必须依靠各种政策工具的支持及其相互配合。离开了技术创新政策工具的支持，任何技术创新政策都只能是一座空中楼阁。另一方面，技术创新政策工具的选择范围及其组合又是由技术创新政策体系及其所确立的目标所决定的，技术创新政策理念是各种技术创新政策工具的核心和灵魂。如果说，我们制定创新政策的主要目标是加强国家或者企业的技术创新能力的话，那么，创新政策工具的选择范围几乎可以无限扩大，从儿童的科学技术意识到妇女的就业偏好，从企业投资的税收优惠到研究开发补贴等等，几乎无所不包，因为这些因素都有助于加强国家的技术创新能力。反过来，如果创新政策的目标是加快科学技术成果的产业化进程的话，那么，由于科学技术成果的充分供应在这里是一个给定的前提，政策工具选择范围就大大缩小，因为创新政策的作用范围是限定的。

2.3.2.1　创新政策工具的分类

寻找、设计、确定合适政策工具并不是件简单的事，宏观措施并不是经常、明显的有效，因此，类似于“普遍优惠政策”这样的政策建议在一定程度上是无意义的。政策制定必须是能影响特定经济活动、特定产业、特定技术的政策。Nelson就认为真正的问题应该是如何扩大或重新设计政策体制、制度，而不是实施并固化某种特定的资源分配格局。Rothwell与Zegveld将一般性的创新政策进行了归纳，如图2-3所示，创新政策可以被分为三类，而这种分类方法被广泛引用，成为一种经典的理论研究思路。Rothwell与Zegveld认为这三类政策中各自应包含的政策如表2-16所示。

图2-3　创新政策工具

表2-16　Rothwell与Zegveld（1981）的政策工具分类

资料来源：Rothwell，R.and W.Zegveld（1981），Industrial innovation and public policy：preparing for the 1980s and 1990s，Frances Printer，London.

从创新过程看，供给面政策、需求面政策和环境面政策都会对创新过程的各个环节产生影响，如图2-4所示，只有三个层面的政策工具组合使用，才能对创新产生强大的激励与推动作用。

图2-4　创新过程与政策工具

引自：陈劲主编.超智孵化——大学科技园研究.杭州：浙江大学出版社，2003.稍加修改.

●供给方导向的政策工具

供给面政策工具是指政府通过人才、信息、技术、资金等的支援直接扩大技术的供给，改善技术创新相关要素的供给状况，从而推动技术创新和新产品开发。通常包括：

（1）建立公共企业（往往是针对特定的企业，如基础事业，对国计民生有重大影响的企业）。常见的形式有国有工业的创新，国有企业去创建新企业或创造新技术、新用途，以及国有企业参与私人企业；

（2）促进科学技术发展（主要是基础学科的发展）。常见的形式有建立研究性实验室，对研究性协会给予资助，建立或资助学术社团、专业协会，设立并推广研究奖项等；

（3）提供教育产品、体制和环境。通常包括普及性教育、大学高等教育、技术教育、进修计划、继续教育、再培训教育；

（4）提供创新所需信息，建立良好的信息流通渠道。通常包括建立信息网络与中心、图书馆，提供建议咨询服务、数据库，沟通和信息共享服务等。

●需求方导向的政策工具

需求面政策工具指政府通过采购与贸易管制等做法减少市场的不确定性，积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和新产品开发。通常包括：

（1）政府购买。包括中央政府和地方政府的购买活动及购买合约，公共的企业R＆D合约，标准购买等；

（2）提供公共服务。比如公共设施的建立，公共服务项目和产品的购买及维护，健康服务中心的监督指导及创新，还有交通、通讯服务等；

（3）有关商业的取向引导等，比如贸易协定，关税、汇率管制条例等；

（4）有关的海外机构：如国防采购组织等。

●环境方导向的政策工具

环境面政策工具指政府通过财务金融、租税制度、法规管制等政策影响技术发展的环境因素，为产业界进行技术创新提供有利的政策环境，间接推动技术创新和新产品开发。通常包括：

（1）提供创新活动所需资金，完善社会融资渠道和体制（尤其是针对企业的创新活动）。具体而言通常包括发放贷款、津贴，提供财务分担计划，提供设备安装与服务，提供贷款担保、出口信贷等；

（2）提供税收优惠（针对特定产业、特定地区或特定类型的企业，往往具有很明确的目的性）。通常的形式有公司直接或间接的工资优惠、税收津贴；

（3）确立相关的法律规范，完善法律体制，维护公平的竞争环境。通常形式有专利、环境与健康法规、稽查人员派出体制、反垄断法规等；

（4）确保政治环境的稳定性，经济社会体制的可预见性。通常包括规划、地区性政策、创新奖励、鼓励联合体的合并、公共咨询等。

政策工具是支持政策并使其实施的方法。由于发展目标不同，各个国家在政策和引导方向上各有差异。为了达到技术创新政策引导的效果，必须谨慎地选择足以影响其发展因素的工具。罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）曾提出12种有效的政策工具。而结合各国业已实施的政策，可以归纳出20种技术创新政策工具。

上述3类政策及20种政策工具对整个技术创新过程的作用可用图2-5表示，该图将技术创新活动系统与技术创新政策系统联系起来，可清晰地了解两个系统之间的联系方式，也概括地描述了技术创新政策的理论体系。

2.3.2.2　主要创新政策工具

具体而言，各国采用的创新政策工具主要有以下几种：

●财政激励

图2-5　技术创新与技术创新政策系统

资料来源：顾新一，陈劲，朱祖平编.企业技术创新研究.杭州：浙江大学出版社，1997.

由于高技术产业技术创新属于高投入、高风险、高收益的技术经济活动，商业银行的贷款为安全起见，一般不愿意为企业技术创新提供外部资金支持，而企业的资金更多用于生产经营。创新资金的缺乏阻碍了技术创新的进一步发展。为此，政府必须通过相关政策的安排，吸引投资者注入资金，强化现有企业自身的融资功能，逐步建立起以企业为主体、多渠道、全方位的资金支持和保障体系。政府对于技术创新的财政激励主要是针对企业和其他相关部门的研究开发活动的，基本上可以分为研究开发补贴和税收优惠两大类。

研究开发补贴主要用于支付单个企业的研究开发活动，通常是高技术企业的研究开发活动，另一类普通类型的补贴是通过赠款支持创新过程中的早期阶段来帮助个别发明家或者新企业。这类政策工具主要有政府向企业和一些研究机构提供研究资金、政府担保、政府贴息和政府贷款等。这类资助的对象主要是有着较高社会收益（如一些基本技术）或是能满足政府自己目标（如医疗、国防）的技术项目。政府的资助直接投向这些研究项目，对其发展起到直接的促进作用。例如我国的中小企业技术创新基金、美国的中小企业技术创新计划（SBIR）等都属此类。

提供研究开发补贴是政府最为普遍使用的政策工具之一，政府补助的主要目的和作用是为了降低技术创新的成本，刺激企业技术创新投入的增加，从而弥补技术创新成果带来的私人收益与社会收益间的差额（这也是各国政府资助政策的基本目的和重点所在），这种差额在基础研究领域更为明显，因此也要求政府更多地应用政策工具支持基础研究。但研究开发补贴并不足以激励创新。

第二种政策是税收优惠。我国和世界多数发达国家都对企业的技术创新和R＆D活动提供了税收优惠支持。税收优惠的内容主要是：①允许企业从其应税收入（即税基）中扣除当年发生的R＆D费用；②允许企业从其上交的收入税中扣除基于一定基础的R＆D费用；③允许企业对用于技术创新的机器、设备和建筑的投资进行加速折旧。在一些国家，还为企业制定了专门的技术创新税收优惠政策。它们通过两种途径来减少或者消除技术上的不确定性：其一，通过鼓励多样化的研究开发活动来探索不同的研究开发领域，把握一定时期科学技术发展的主流方向，从而尽可能地减少人们在技术突破的主攻方向上存在的不确定性；其二，增加知识的供应量，从而增加替代技术选择的可能性。

●公共采购

公共采购是指政府为了特定的需要，与研究开发机构达成协议购买其研究成果或创新产品。其实施对象主要是处于产品生命周期早期阶段的项目，以及产品的最终使用者是政府的那些项目。

虽然企业是技术创新的主体，但政府作为企业技术创新的启动和推进者，可以通过创造一定的产品市场，鼓励企业的技术创新行为。为此，政府可以通过公共采购政策的安排，创造和增加企业技术创新产品的市场需求，产生技术创新的“市场拉动”效应。这样的安排，可以使企业的创新产品在市场开拓期有比较稳定的市场保证，同时也使企业在技术创新过程中与市场有关的风险得到一定程度的降低。在发达的工业化市场经济国家中，政府购买了大约国民生产总值15%甚至更多的商品和服务（纳尔逊认为政府这个比例是30%～50%左右）（杜伟，2001），因此，政府公共采购被普遍认为是影响工业中创新的方向和速度的重要政策工具。

●风险资本

风险投资政策是指政府为了解决技术创新投资不足而采取的一种制度性措施。风险资本的主要来源是私人资本、风险基金和政府投入。运用风险资本的主要目标是通过投资实现资本的高回报率。作为一种技术创新政策工具，风险资本较之其他工具可能更为有效，因为，任何一项技术创新都需要数量不等的投入，技术越复杂、预期效用越大，需要的初始投入就越多，靠政府购买和财政支持显然难以满足为数众多的技术创新，而且可能出现“只花钱不办事”或“多花钱少办事”的情况。风险投资作为一种投资方式，其获利的特性决定它在支持技术创新上不仅要投入，而且更要回报，因此，对技术创新主体而言，如果没有技术上的实质性突破，它们就必须承担相应的经济责任。这样，投资主体和创新主体都会在具体的技术创新方向上进行慎重选择，而不会盲目进行技术开发。通过风险投资政策，可以在更广泛的领域为技术创新提供激励和约束，这正好弥补了前面两种政策手段的不足。

风险资本是一种承担风险的融资，通常以长期股权投资的形式提供给私营企业的建立、扩张和收购活动，一般是由专业人员组成的风险资本企业所提供的。G.豪顿认为，“风险资本被认为是以股份形式专门开发新思想与新技术的小企业的创建和开始营业所承诺的资本”。

技术创新是一项具有高度风险的事业，为消除这些不确定性，一种有效的风险分担机制显然是创新企业所迫切需要的。那么，由谁或者什么机构来承担这种风险分担机制呢？在这种情况下，风险资本作为一种技术创新的风险分担机制就产生了。如果说研究开发的财政激励由于增加了技术供应的数量和质量从而降低了技术创新过程中技术方面的不确定性，公共采购因为为创新企业和创新产品提供了一个稳定而且可以预期的市场而降低了技术过程中市场方面的不确定性的话，那么，风险资本就因为与创新企业分担了技术创新过程中各种潜在的风险从而使整个技术创新过程中的不确定性有了全面的降低。

●中小企业政策

从技术创新的角度看，实际上具有两种中小企业的政策，一种是将中小企业作为促进技术创新活动的一个政治工具；另一种是仅仅从企业的角度即大企业与中小企业均衡的角度看待中小企业的发展。在这里运用的是前一个概念。中小企业作为技术创新的一个主要动力是有其缘由的。

●专利政策

专利是政府依法向创新者（发明者）授予的，在一定时期内对其某项实用新型产品、工艺、物质或设计的独占权利。专利制度产生的首要目的就是通过保证发明人因其发明活动获得一定数量的回报来激励发明研究。

专利制度在技术创新过程中的作用非常复杂，它既有减少技术方面的风险、促进技术创新过程的一面，也有过分强调保护发明家的发明收益而延缓技术创新的一面。这反过来就会影响企业研究开发资源的配置。事实上，当一个公司研究与开发的收益转移到竞争者或消费者达到相当大的比重的程度时，进行这种研究开发活动的激励就会衰退。在这方面，显然需要学术界和政府探寻更为合理的制度安排，从而更好地在促进技术发展与促进技术创新方面达到平衡。比如德国的特殊专利法就是一个很好的尝试方法。德国的雇主发明法规定，如果雇主没有充分利用其雇员所做出的发明，则雇员可以开发利用他的发明，并可以投入到商业化应用之中。

●政府管制

所谓政府管制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为（植草益，1992）。政府管制一般分为社会性管制和经济性管制。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的，通过为物品和服务的质量以及由此而生产的各种活动制定一定的标准，制止和限制特定行为的准则。经济性管制是指在存在自然垄断和信息偏差的部门中以防止出现无效率的资源配置和确保需要者的公平利用为目的，通过各种手段对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务和会计等方面的活动进行的管制。经济性管制的主要目的是确保资源配置的最优性和服务供给的公平性，其主要内容包括进入管制、退出管制、价格管制、投资管制以及对于物品和服务质量的管制等。一般来讲，管制的主体是政府有关部门，而被管制的对象则是从事特定行业如通信、运输、通讯广播、金融等的企业。这种管制的规则包括了各种各样的法规、条例、政府标准以及行政命令或者指导等，比如，美国食品和药品管理局有关新药批准的各种各样的标准和规定、各国政府有关农药生产的法规、对所有企业都有法律约束力的环保法规以及行业管理法规等等都是政府管制的重要组成部分。其中，我们最为常见的一种典型的管制形式就是反托拉斯法。这些管制规则通过赋予行动权来影响某一行业中企业的进入、退出、联合以及生产产品的质与量等。

但是政府管制的必要性和效率一直是争论的对象。因为政府管制基本上是在原有的技术创新目标之外附加了新的目标约束，它在很大程度上是增加了而不是减少了技术创新过程中的不确定性。政府管制还直接影响了技术创新的资源配置。因此，相反，放松政府管制往往是一个非常重要的技术创新政策工具。

综上所述，能得到普遍应用的技术创新政策工具并不一定是完全有效的，而且各种不同的技术创新政策工具只能是针对技术创新过程的一个环节。因此，技术创新过程中的多种不确定性决定了技术创新工具选择的多样性，决定了任何国家的技术创新政策都必然是由多种技术创新政策工具组成的技术创新政策工具组合。