影响政策工具选择的因素

关于政策工具选择的影响因素，西方学者作出了不同的分析，他们各自强调影响工具选择的某一或某些方面的因素，甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其他因素。综合西方学者的分析，并结合我国的实际情况，我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。

（一）政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有首先对问题进行诊断之后明确目标，才能找到一个全面的解决办法，选择有效的政策工具。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下三点：

首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。目标不明确所带来的工具选择失误是政策实践中经常出现的问题。过去我国在执行“林业禁伐政策”时，单纯强调“禁伐”而忽视“林业资源的保护”，没有注意及时纠正是导致天然林不当使用和不可持续管理的潜在原因。“森林禁伐”是一种管制工具，往往是为了集中解决由于管理不善所造成的一些后果，而这种工具并不能有效地达成“林业资源保护”的目标。

其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。因为政策所要解决的常常是比较复杂的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合；有些目标甚至是相互冲突的，反映不同的利益诉求。复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战。例如，有些目标仅具有象征性意义，并不具备实质性后果，不是为了解决问题，而仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。这样，所选择的工具并不会达成实质性后果。这种工具只是给行动者一些信号，政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上政府在很长一段时间内并没有做什么事情。^[29]

最后，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。如果目标已经转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。实践中经常出现的问题就是，目标已经改变，工具却因其具有惯性而长期存在。人们批评工具主义忽视目标和工具之间的动态联系，目标被认为是一劳永逸的。但是如果目标已经过时，用它来评价工具的有效性是没有意义的。如果在政策变化前后使用同样的工具，那么政策改变几乎没什么意义。一方面，它会传达错误信息即政策是成功的；另一方面，它会掩盖政策失误这一事实。^[30]

工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标和手段关系的最优化。^[31]而事实上，目标只是影响工具选择的一方面因素，此外还受其他因素影响，所以在实践中往往很难实现最优选择，只能作为一个努力的方向。

（二）工具的特性

每种工具都有其特征、适用范围和优劣。每种工具的倡导者都想让人们相信他们偏爱的工具是管理者的灵丹妙药。事实上，每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包医百病。^[32]

每种工具有其自身优缺点。以对污染的治理为例，减少污染有多种手段。过去常见的办法是“管制”，这一工具有直接性和更易见效的优点；但它会扭曲自愿性和私人活动，导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，并无法完全解决经济增长所带来的环境污染问题。现在，一些国家采用“污染许可权交易”这一工具，即某工厂只要能成功地把污染量降低至标准以下，就可以获得“降低污染信用额度”，将其卖给其他工厂，来支付其污染量超过最低标准的部分。这一工具的优点是使一些能够用最低成本来降低污染量的工厂，有经济诱因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都由执行时最有效率的工厂来完成，整个社会将以最低的社会成本，达成空气品质标准。这即经济学家所谓用人类理性自利的天性来达成公共目标。但这一工具也有缺陷，这一工具强调经济理性，却减弱了某些工厂保护环境的自觉性。所以选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免工具的滥用。

同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同的问题，运用于不同组织环境。如战略规划最适于处理外部问题；流程再造适合处理大规模的内部问题；全面质量管理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，破坏组织内的功能系统，将组织置换成一个不能运作的系统；有时候政治状况不允许政府组织运用标杆管理；在一个没有实施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式做错误的事情。^[33]这些都是选择政策工具时应该考虑的因素。

工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响，主张通过对每种工具进行经验研究来解释工具的运用；^[34]并认为许多工具构成一个工具箱，在仔细研究影响和环境的需求后，就可以做出选择。^[35]这就是说，工具主义往往把注意力放在目标和手段的联系上，而忽略了工具应用的背景。^[36]

（三）工具应用的背景

工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其他因素。

1.执行组织

某个工具的实施会对执行组织产生正面或负面的影响，在选择政策工具时，执行组织会考虑这些影响。如果某个政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具；如果某种工具的选择会降低执行机构的地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会受到抵制。虽然某种工具就实现目标而言是更有效的工具，但执行机构也会抵制它。我国政府在改革过程中就会遇到这样的问题。政府为了更好地实现政策目标，倾向于使用更有效的政策工具。但一些新的政策工具意味着政府向市场和社会放权，对原来执行该工具的政府机构来说，这意味着机构的裁减，权力的丧失。因此，这些工具的选择常常受到政府执行机构的阻挠，但这些工具却会受到私营组织和民间团体的欢迎。

2.目标团体

目标团体是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响，而不同政策工具会对目标团体产生不同影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展，同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。政策主体在进行政策选择时，迫于目标团体的压力，往往会考虑工具的可行性和可接受性，选择具有较大可行性和较高可接受性的工具。

3.其他工具

工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。因此，一些西方学者强调工具的整合研究，以避免单一工具研究的片面性。

4.政策领域的其他因素

除了上述的环境因素外，政策领域的其他因素也会影响工具选择。例如，近年来不可预知的环境变化越来越多地受到西方学者的关注。

古典研究方法假定社会过程在某种程度上是可控的，而过程主义研究途径崇尚背景因素，分析家们不再关注“工具”，而是强调政策系统、政策制定的活动及政策执行过程。^[37]可以说工具实施的背景或环境是一个重要的影响因素，在某些情况下工具的产生和问题的实质没有关系，而是和背景密切相关。

（四）以前的工具选择

关于这一方面的影响，建构主义的论述最为充分。建构主义认为，工具选择不仅与工具的有效性相关，而且确立政策工具的“正当过程”在评价政策工具时也发挥重要作用。在这一过程中，工具被赋予了组织的价值。

建构主义认为，工具被建构的内涵表现在如下三个方面：首先，建构主义把过去也考虑进来，工具在运用一段时间后被内化于组织之中。这意味着政策工具选择不是自由选择，也不是自我利益的较量过程；改变工具不仅要求扩充工具箱，而且需要改变组织的文化。其次，建构主义认为，工具的选择代表一种递增的发展，涉入其中的个体行动者决定和控制它的能力很小。新工具的主要组成部分出现在旧的范式中，这意味着旧的范式依然有影响。旧的范式会破坏新工具的实际意义。最后，行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。所以，其焦点集中在工具的形成过程，而不是工具的效果。尽管某种政策工具并不被认为是达成既定目标的最有效的工具，但是这一工具却依然被频繁地使用，因为行动者能够达成一致，使冲突最小化。

总的来说，政策工具的选择受到先前工具选择的限制，因此工具选择依赖于一定路线。由于这种工具是在过去选择的，要转换成其他工具就会很难（因为已经积累了相关经验，并且目标团体信任它）。这种工具在经过一段时间后已经成了一种路线，背离它会付出额外的努力和代价。从纵向看，这种工具已内化为组织的执行路线，可选择的其他政策工具根本不被考虑；从横向看，它和其他工具或执行活动交织在一起。^[38]这种影响在我国政策实践中也有所体现，组织路线往往限制了对新工具的使用。

建构主义途径对组织路线的强调有助于消除这样一种错误的认识，即认为选择政策工具就是从工具箱中拿出其中的一件，并且依据权变规则就能设计出所需的工具；行动者调适自己的行为以适应环境，工具的选择被看作是工具和环境的匹配；当环境激励和政策工具改变时，机构结构也会改变。^[39]

（五）意识形态

工具选择还受意识形态的影响。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会，解释并辩护为人所喜好的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略。^[40]不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。

在西方国家中，政策工具的选择有着明显的意识形态特征。例如，在20世纪80年代以后，西方国家出现的市场化运动强调公共服务的民营化和市场机制，强调放松管制，各种市场化工具的运用都反映了亲市场的意识形态倾向。亲市场而远政府，可以看作是“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征。正是由于这一特征，使得“新公共管理”被戴上了“市场主义”的帽子，成为人们批判的靶子。

西方社会在政府改革运动中运用的政策工具，为我们在新形势下治理工具的选择和创新提供了有用的借鉴。但作为一种带有很强的地域特征和浓厚意识形态色彩的“新公共管理”，其自身也存在一定的局限性。在借鉴时，要注意吸收其中的合理性的成分，尤其是其技术层面的东西。但是，工具、技术层面的东西也受到意识形态“刚性”的限制。政策工具的选择在很大程度上会受意识形态影响。市场化工具、工商管理工具和社会化工具这三类工具在我国的应用就受到我们现有意识形态的影响。我国政府为了更有效地管理公共事务，也在逐步尝试选择多种工具，但是由于意识形态的影响，这些工具在实践运作过程中总是显得很谨慎。所以，我们需要进行意识形态创新，倡导一种直接面向民众的更切实际的价值观念。

以上是影响工具选择的五种主要因素。认识这些影响因素，有利于分析存在问题，更好地做出工具选择，实现政府治理目标，从而最大程度地满足人民的利益诉求。