政策过程的研究途径与当代中国政策过程研究

政策过程的研究途径与当代中国政策过程研究——从政治科学本体论、认识论、方法论出发

王礼鑫　朱勤军

英国社会学家米切尔·黑尧把社会科学哲学本体论、认识论与政策过程的经验研究结合起来，区分了国家与政策过程的三种理论模式，强调国家的权力，寻求分析政府机构内政治主体的角色的理论，相应的，将政策过程研究归结为三种途径:行动者(或行动)^[1]、结构主义、自主性国家。^[2]这一区分超越了结构—能动“二元论”，代表了西方政策过程理论乃至政治科学理论研究的新成果，为政策过程的理论研究提供了一份较为清晰的“路线图”。

本文尝试从政治科学本体论、认识论出发，沿着“黑尧路线”刻画政策过程的三个途径——行动者、结构主义、自主性国家，然后对既有关于中国政策过程的研究成果予以审视，最后进行总结。

一、政治科学的本体论:超越“结构—能动”二元论

本体论关注的问题是关于这个世界我们能够知道些什么，而认识论关注的是我们如何知道它。本体论与认识论、方法论有一定的相关性，一定的本体论往往意味着一定的认识论、方法论。如实在论的认识论——实证主义，通常采用定量研究方法，而阐释学则采用定性研究方法。

社会科学被认为主要有结构主义、行动者途径以及融合二者的辩证方法等几种研究途径。20世纪后期，典型的结构主义或行动者途径已经失去了影响力。一方面，融合结构主义、行动者途径的“辩证方法”兴起，另一方面遭遇了后现代主义的激烈抨击，“结构—能动”议题被视为传统西方哲学典型的“二元论”。

作为社会科学中的一个领域，政治科学理所当然地视结构—能动为其本体论议题之一，这在最新的政治学理论教科书中得到了反映。但是虽然他们关注了政治科学中的“结构—能动”议题，分析了结构主义、行动者途径，却忽视了自主性国家途径。政治科学不能无视国家。国家、结构、行动应该同时成为政治科学的本体论议题。相应的，政治科学理论的研究途径还有自主性国家。

黑尧在阐述政策过程理论模式时，明确提出三种途径，除结构主义、行动者途径之外，还有自主性国家途径。

沿着“黑尧路线”，我们下面将细致地刻画政策过程的三种研究途径，并对一些典型理论模式进行评析，试图整理出一份政策过程研究的“路线图”。

二、政策过程的三种研究途径:结构主义、行动者、自主性国家

黑尧在《现代国家的政策过程》中分析了政策过程的三种理论模式，即行动者途径、结构主义、自主性国家。不过，这份路线图还不够精确、完整。本体论、认识论、方法论之间有一定的内在联系，关于政策过程的研究途径的理论研究应该明确这种内在联系。并且，应澄清各个途径的内部分歧，从而为整合研究途径创造条件。

(一)结构主义途径

结构主义的核心立场是结构性或背景性因素决定了政治行动。政治发展、政治文化等理论等可视为政治科学中的结构主义理论。一旦结构因素具备，民主化进程将会启动并顺利取得进展。政策过程理论中的结构主义与政治科学中的结构主义一脉相承。极端的结构主义者通常是实在论意义上的决定论者。实在论以近代以来的自然科学哲学为基石，这决定了结构主义者秉持实证主义认识论，一般采用定量研究，研究方法往往关注关于社会现象、变量的“客观”测量方法，并将其研究目标定位于发现“科学”理论或规律——理论性强的因果关系。即使从经验认知出发进行判断，我们也不能无视人均GDP、受教育程度、城市化水平或制度、阶级、父权主义以及观念、价值、文化等结构性因素对我们自身行为的影响。

(二)行动者途径

行政者途径可能“启蒙”于一个简单的经验事实，个人通过努力可以对自己的命运产生影响。作为一种研究途径，较为极端的立场认为，结构只不过是行动的结果。由此，行动者途径主要关注个人或团体的行动及其影响。行动者途径的政策过程理论的一般观点是，权力在社会中是分散的，任何利益集团、压力团体都有影响公共政策的权力，任何团体充分确定的政治偏好和愿望都能保证得到实现，没有一个团体居于支配地位。行动者途径的本体论立场导致了相应的认识论，因此这一阵营的拥护者主要采取定性研究方法，受到科学主义影响的行动者途径通常也追求解释，不过彻底的行动者途径更加青睐于理解和厘清特定人类活动在特定文化条件下的内在含义。^[3]与结构主义的主要分歧在于“结构”相似，行动者途径的分歧在于对“行动”的理解——什么是人、什么是能动。此外，这一阵营的理论在假定或理解人、行动时，还存在着经验的/形式的、完全理性/有限理性等诸多争辩。

(三)自主性国家理论

作为一个整体或一群行动主体的国家，在政策过程中扮演了怎样的角色?自主性国家理论的出发点是承认国家的积极作用。自主性国家途径在本体论上意味着，国家既不能仅仅被视为一种中立组织、公民个体或团体如多元利益集团的行动的消极反应物，也不能仅仅被视为资本主义的附属物或阶级统治的工具。能动的国家在一定程度上也可能影响并部分地决定了社会结构或行动。自主性国家途径的政策过程理论包括工团主义、政策网络与政策共同体、官僚组织理论、强调国家能动性的马克思主义等。这一政策研究途径“强调国家的权力，寻求分析政府机构内政治主体的角色的理论”，其对政策过程研究的侧重点是自主性国家。自主性国家理论途径的内部分歧主要来自于对国家的理解。国家的本质到底是什么?国家能否被视为一个行动集体?国家在多大程度上可视为组织或制度?

(四)“宏大理论”问题

政治学理论中有一些“宏大理论”，往往汇集了多种理论流派，新旧杂陈。这一类型的理论包括西方马克思主义、政府过程理论模式、新制度主义。政府过程理论模式、新制度主义等，一般都融合了至少两种研究途径。

政府过程理论模式，实质上是一种宏大的政策过程理论。政府过程理论的基础是戴维·伊斯顿的政治系统理论。政府过程理论分析框架既强调了利益集团的行动，也强调环境因素，融合了行动者、结构主义两种途径。

新制度主义涉及经济学、社会学、政治学等领域，可以区分为理性选择制度主义、社会学制度主义、历史制度主义。有许多证据表明，其中任一流派都至少融合了三种研究途径中的两种。在政治科学界，许多学者都明确肯定新制度主义融合了结构主义、行动者途径，平息了二者的本体论、方法论分歧。在1996年出版的《政治科学新手册》中，罗伯特·古丁、汉斯－迪特尔·克林格曼为了高度评价新制度主义在平息结构主义、行动者途径分歧从而实现方法论融合的“贡献”，连续用六个“政治科学家不再　”予以陈述。新制度主义者埃里诺·奥斯特罗姆在萨巴蒂尔主编的《政策过程理论》中阐明了政策过程中的制度分析理论，她清晰刻画的“制度分析框架”图，是新制度主义试图融合结构主义、行动者途径的最好证据。^[4]

三、中国政策过程研究:视角及其缺失

(一)西方学者的关注

西方学者在不同时期，作为对中国政治变迁的回应，他们的研究视角及其结论也相应发生了变化。到了20世纪90年代，就体现了三种途径融合的特点。近年来中国决策体制已出现十余种变化，而导致决策体制变迁的四个主要因素是:应对社会结构变化的调整；开放政策；市场经济的发展；通讯技术和交通的发展。如今中国决策体制的重要特点“三种机构的随意组合”——这三种机构是:第一，核心要件是遍布于国家、省、市、县及乡镇各个层次的党、政、军机构；第二，在过去20年所创立的控制外部世界的联结机构或中介机构；第三，由市场力量推动形成并活跃于社会经济领域的合法、半合法及非法组织。^[5]

不过，西方学者对于中国政策过程主要以自主性国家为视角的研究，显露出一定程度的本体论、认识论、方法论的误区。其次，缺少从结构主义、行动者途径出发的经验研究。西方学者研究中国政治侧重于自主性国家途径的特征，暗含一个前提假设——领导人或领袖集团在政策过程中具有决定性影响。再次，西方政策过程研究的提问方式及其研究路径仍然是一种对政策过程的“静态”研究。“从精英研究到派系研究，再到官僚组织决策研究”既不能为我们提供一份有关中国政策过程变迁的描述——中国政策过程显然不符合由理性框架到权力框架再到官僚政治框架的演变模式，也不能提供一份认识当代中国各个时代政策过程的分析框架。

(二)国内学者的努力

国内20世纪90年代以来出现的政策过程研究文献，总的来看，虽取得一些积极成果，但与西方中国政策过程研究还有一定差距，主要问题在于缺少本体论、认识论、方法论的自觉。

前文曾指出，西方政府过程理论模式，由于与政治系统论、多元主义利益集团理论有亲缘关系，因此同时具有结构主义、行动者视角，但缺少自主性国家立场。而国内运用政府过程范式研究中国政治的典范，研究途径则与西方有所不同，其主要研究途径为自主性国家。问题在于结构主义途径缺席。

从研究路径看，中国政策决策过程的模式被概括为“党、政、人大三位一体以党为主”。可以看出，这实际上也是自主性国家途径。不过，与西方自主性国家途径的差异在于，中国学者侧重于国家性质的组织、机构而不是高层领导人或官僚。

国内政策过程研究领域近两年来出现了研究途径扩展的迹象，一些文献表明了融合不同研究途径的努力，一些文献则显示出研究途径由自主性国家途径向结构主义或行动者途径的转移，并具备了方法论的自觉意识。虽然尚未进行深入阐述，但表明了确立中国政治研究新研究途径的自觉意识，值得期许。

结语

针对政策过程研究中的难题——研究对象的特殊性；理想的方法是定性与定量结合，定量一般不能用于考察政策过程；黑箱问题；价值中立问题——黑尧曾经指出最佳的研究方法:公开承认从各种来源获得相互矛盾的资料的有效性，然后以每一种资料作为一种可供选择的途径；同时运用多种不同的模型来进行分析。本文从本体论、认识论、方法论出发，刻画结构主义、行政者、自主性国家三种途径的基本目的就是提供一份政策过程经验研究的路线图，帮助研究者更好地理解并运用不同理论模型。关注本体论的目的不是纯粹的社会科学哲学辩论，重要的是与认识论、方法论联系起来。

(作者单位:上海师范大学法政学院)