西方公共政策研究的主要理论

三、西方公共政策研究的主要理论

1.功能过程理论

功能过程理论(functional course theory)是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔(H.D.Lasswell)提出来的。这种理论的要点是将公共政策看做一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能:①情报:引起决策者注意的与政策事务有关的信息是怎样被收集并予以处理的?②建议:处理某一问题的那些建议(或可供选择的方案)是怎样形成和提出来的?③规定:普遍的规则是如何通过和由谁颁布的?④行使:由谁决定特定的行为是否违犯规则或法律，并要求对规则或法律加以遵守?⑤运用:法律和规则实际上是怎样被应用和实施的?⑥评价:政策是如何实施的?怎样评价政策的成功或失败?⑦终止:最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改变了的形式继续存在着?^[16]功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能。

2.团体理论

团体理论(group theory)是美国政治学家戴维·杜鲁门首先提出来的。他的《政治过程》一书力图证明“政治集团是民主的基础”这一基本观点。他在该书的前言中写道:“在美国政治中，相当大部分的权力是由通常被称做‘压力集团’的那类组织来行使的。实际上，大多数人都会或明或暗地承认，这些集团是政治过程中至关重要的部件。”^[17]厄尔·莱瑟姆(Earl Latham)描述公共政策的定义是:“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。”^[18]在团体理论看来，团体间的相互作用和争斗是政治生活的主要行为。一个团体是个人的某种集合，它们基于共同的态度或利益，可能会向社会中的其他团体提出要求。“当它通过任何一种政府机构提出自己的要求时，它就变成了政治利益集团。”^[19]个人只有当他是团体的成员或代表团体时，他在政治上才是重要的。只有通过团体，个人才能试图获取他们政治优先权。在任何时候，公共政策都反映着占支配地位的团体的利益，随着各团体的力量和影响的消长，公共政策会变得有利于那些影响日益增长的团体的利益，而不利于那些影响下降的团体的利益。

3.精英理论

精英理论(elite theory)把公共政策看做是统治精英的偏好和价值体现。在精英理论看来，不是人民或“群众”通过他们的要求或行动来决定公共政策的，相反，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定并由行政官员和行政机关付诸实施的。托马斯·戴伊(Thomas Dye)和哈蒙·齐格勒(Harmon Zeigler)在《民主的讽刺》一书中对精英理论的观点进行概括:①社会分为有权的少数和无权的多数。负责社会收益分配的只是少数人;国家政策不是由民众决定的。②统治人的少数不代表被统治者的多数。精英大多出自社会经济的上等阶层。③为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。非精英只有接受精英的基本观点，才能进入统治集团。④精英们在社会制度的基本准则和保持现行社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。⑤国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。⑥相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少。精英对民众的影响多于民众对精英的影响。^[20]总体说来，精英理论认为，公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好，大众在很大程度上是被动、冷漠和缺乏信息的，因此大众情感在更多的时候被精英所操纵，在大多数时候，精英和大众之间的沟通是自上而下的，大众最多也只是对精英的决策行为实施间接的影响。

4.政治系统理论

政治系统理论(political systemtheory)是美国政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流(flow)，并建构了动力反应模式。^[21]根据戴维·伊斯顿的定义，政治系统是由一个社会中那些可以识别、同时又是相互关联的机构和活动组成的。政治系统作出对社会具有约束力的权威性的决定(或价值分配)，就是公共政策。在伊斯顿看来，政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境对政治系统的影响即是输入，主要指环境的干扰或压力、要求或支持。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程中，公共政策源源不断地产生。政治系统理论对政策科学的影响很大。它把公共政策过程看做一种输入——转换——输出的系统过程，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。

5.政治制度理论

政治制度理论(political institution theory)将公共政策看做政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。政府机构赋予公共政策三个鲜明特征:合法性、普遍性和强制性。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本所在。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府实施政策的活动。也就是说，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。

6.公共选择理论

公共选择理论(public choice theory)是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·M.布坎南(J.M.Buchanan)创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点，并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应(即公共选择问题)，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。^[22]它的假设是所有的政治行动体，都和在市场中一样，在政治活动中追求个人收益的最大化。也就是说，它假定政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成:一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者)，在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政党官员、政治家(供给者)。经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来效用的私人物品;但在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度，政府官员也是追求自身利益最大化的经济人，其决策过程也是根据利益进行选择的过程。