对公共财政风险的理论研究

在我们生活的这个世界，财政危机几乎每天都在发生。曾经美国橙县因采用共享基金进行投资，致使利率陡升而引发的雪崩式财政危机；有闹得沸沸扬扬的加州财政危机，令加州教育面临经费被削减的危险；还有所谓黎巴嫩的财政危机；联合国“没钱的欠着，有钱的赖着”，导致经费不足的财政危机；以及世界上普遍对日本的债务已经超出其财政承受能力而将爆发严重的财政危机的预期；等等，财政危机的事例不一而足。

一、研究的背景

公共财政风险的研究始于20世纪90年代中期，世界银行专家Hana Polackova Brixi就公共财政风险矩阵进行了比较深入的研究，她主要侧重于或有负债研究。而在中国，刘尚希提出，他本人对公共财政风险的研究始于90年代初期，当时凭着一种直觉，认为财政不可能完全受政治权力的依托，其本身也有规律。传统财政理论认为财政无风险，但在现实中却能够直观地感觉到风险。1996年，中国政府提出防范金融风险，而金融与财政很相似，因此这一年底开始了公共财政风险研究，初步提出一些看法，如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，公共财政是社会最终风险的承担者；准国家债务规模也不应该太大，不能只看账面债务，还要看政府各部门发行的债务。20世纪80年代政府各部门都可以借债，国家企业也可以发行企业债券，由于都以政府名义发行债务，国家计委并不知道到底有多少债务，整个财政也不知道有多少债务。^[1]国有企业改革只强调利益，而忽视风险，最终都需要各国有银行承担。同时，世界银行开始关注公共财政风险。世界银行的研究既有其优势，也有其劣势。一方面，世界银行可以站在国际视野的角度对公共财政风险进行研究；另一方面，世界银行一般以政策研究为主，不太强调理论研究。

财政风险一般是微观经济学关注的问题，微观经济学的风险研究主要关注企业如何进行风险管理。从宏观角度研究风险的理论较少，一般都是运用企业风险管理模式来从事宏观风险管理。而公共风险和企业风险之间存在很大差别，公共风险是社会大众的，具有传染性，具有相互信赖性。

公共财政风险事实上指的是不确定性，人类自身就处于不确定性状态。对于不确定性，不仅量子力学有研究，数学也有研究，数学家认为数学本身就是不确定的。这说明了不确定性的普遍存在，确定性不过是不确定性的一种特例。风险既包括客观风险，也包括主观风险。公共财政风险理论表明人们研究问题的视角发生了转变，由确定性研究转向不确定性研究。

二、概念的界定

目前对于公共财政风险的概念还没有一个公认的统一说法。世界银行和国际货币基金组织将其定义为未来政府面临的筹资压力，即政府的负债，包括政府的借款和支出。中国学者的现状是：一种情况是不讲什么是公共财政风险，另一种情况是认为公共财政风险由风险概念推导而来。以刘尚希为例，他说公共财政风险指财政不能提供足够的财力，致使国家机器的正常运转遭受损失的可能性，还认为公共财政风险不是财政部门的风险，而是整个国家和政府的风险。前者对公共财政风险的定义具有明显性，但缺乏内在的联系，无法形成一个对公共财政风险的整体性认识。课题组认为，单纯从某一个方面出发是不够的，如研究债务风险，仅仅就债务论债务没有意义，必须把它和清偿债务的资源联系起来。而且，不仅仅是借债才会形成债务，拖欠的款项、应办而没有办的事务，实际上都构成债务。债务是未来的支出成本，反映的是未来的支出压力。后者的概念解释虽较为规范，但忽视了其他的财政行为，把公共财政风险等同于国家风险。课题组认为，公共财政风险是财政行为发生损失的可能性。具体而言，公共财政风险也有其预期目标，如存在财政行为达不到其预期目标，从而给该行为主体带来损失的可能性。在这里，财政行为的主体是政府，财政行为的内容包括3个层次：财政制度、财政预期、财政政策。财政行为的损失指财政不能履行或不能很好地履行其职能所导致的不利后果。

三、公共财政风险的产生

所有公共财政风险的产生至少与以下三个方面中的一个或多个有关：（1）与发挥各自职能的特定财政工具的基本性质有关；（2）与政府官员驾驭这些财政工具的能力，包括协调财政政策目标的能力以及优化财政政策与其他宏观经济政策关系的能力有关；（3）最重要的是与国家预算程序、预算体制、预算管理原则等制度因素有关。现代社会面临的挑战不是来自于市场制度方面，而是来自政治制度方面。就内生性公共财政风险的诱发原因看，人们会很自然地归纳出公共财政风险的本质，即公共财政风险本质上是社会、政治、经济诸矛盾在公共财政上的集中反映。^[2]

风险是指向未来的，而未来是不确定的。公共财政风险来自不确定性。这种不确定性，既来自政府管理、政策调整，也来自宏观经济环境以及社会结构的变化。一般而言，以下三种情况中的任意一种的出现都意味着公共财政风险：一是公共资源确定，而支出责任与义务不确定；二是支出责任与义务确定，而公共资源不确定；三是两者均不确定。

政府拥有的公共资源包括资产存量和收入流量，后者主要包括税收和收费两种形式。而政府支出责任和义务的不确定性更多地与经济结构、社会结构以及社会心理有关。政府为未来支出的责任和义务，包括法定的和推定的责任和义务。债务既包括显性债务，又包括隐性债务；既包括直接负债，又包括或有负债。除此之外，政府支出的责任和义务还包括政府应该做而没有做的。政府需要防止公共风险，政府不可能对此撒手不管。例如，如果政府不从事基础教育，那么必然导致文盲增多，而文盲增多会导致国民素质下降，最终会导致贫困和犯罪率上升，社会最终为此承担了成本。

现代社会更多的是面临第三种情况，即公共资源不确定，公共支出也不确定。人类社会越来越进步，不确定性也越来越大。非典就是一个例子，政府需建立公共应急机制，政府应该在危机状态中承担更大的责任。如果政府不能够处理好危机，就有可能发生金融危机，接着是财政支付危机，最后是国际社会援助，主权部分让渡。另一方面，如果一个私营企业足够大时，政府也需要援助，否则会带来社会不稳定。

总之，政府的公共资源越来越不确定，政府的公共支出越来越确定。社会危机一般从财政危机出发，接着是政治危机，然后是经济危机，最后是社会危机。

四、公共财政风险的类型

对公共财政风险大体有两种分类。第一种分类是根据公共财政风险的成因，可分为内生性公共财政风险和外生性公共财政风险。其中，内生性公共财政风险由财政行为直接产生，包括财政的体制风险、财政运行风险和财政政策风险。外生性公共财政风险是由政府的非财政行为引致的公共财政风险，包括政府的其他经济行为风险，如国有企业、政府担保等，政府的非经济行为风险，如社会保障、基础设施，还有非政府行为风险，如社会动乱、自然灾害、国际政治经济形势变化等。第二种分类是世界银行和国际货币基金组织研究公共财政风险的专家Hana Polackova Brixi以公共财政风险矩阵形式对其进行的分类。她认为政府面临四种公共财政风险：显形的、隐性的、直接的和或有的公共财政风险。每一种风险从广义上都可定义为负债，于是她将政府负债分为四种类型：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债及或有隐性负债（见表1-1）。其中，直接负债是可预见的，例如国家债务，而或有负债（间接负债）是与特定事件发生有关的负债^[3]，显性负债即国家的法律或合同所要求的政府负债，如社会保障，而隐性负债不受国家法律上的制约和约束，是由公众期望和政治压力所产生的负债，如社会救济、戒严等。

表1-1　公共财政风险矩阵一览表

五、公共财政风险的量度

随着经济学研究手段与工具的创新，人们逐步采用了一些量化公共财政风险的方法。国际上通行的公共财政风险指标是年度财政赤字比率不能超3%。但是按传统的财政预算方式，只有直接显性负债是直接、即时地被纳入财政预算中去的，而其余的三种类型都具有不同程度的隐蔽性，比如，把大量政府活动转移到预算外，以大量积累或有债务及隐性负债的形式隐藏一部分预算内的政府赤字和债务。所以，相对于仅从赤字率、负债率、国家债务负担率、国家债务依存度、外债偿还率以及外债借入率等具体指标来判断一国的公共财政风险，公共财政风险矩阵可以更全面地认识国家的负债及公共财政风险状况。

六、风险的防范

所有公共财政风险都具有潜在性、隐蔽性、长期性、间接性、混合性等特点，某一财政活动的实际风险程度往往取决于众多因素的影响。^[4]因此，一般情况下人们只能根据有限的理论与不断积累的实践经验，找出关键因素并采取相应的防范措施来规避风险。

第一，让政府公开所面临的各类型公共财政风险。

第二，将公共财政风险因素融入正在进行的预算程序，从而使政府能够将直接支出和间接支出（实际上的风险支出）进行比较。

第三，对公共财政风险进行事前控制和管理，政府在事前对公共财政风险进行评估并且预先制定出政府能够承担的公共财政风险的标准，对于那些超过标准的公共财政风险等级，政府将采取拒绝承担其风险费用的政策。

第四，市场化的管理方式，即政府可以依靠市场机制，将所有或者一部分公共财政风险转嫁给私人单位。

第五，适度控制赤字规模，加强国家债务管理，确保国家的财政安全及国民经济的稳健运行。

人们之所以特别注重研究经济过程的变化与发展规律，不仅是为了给自己有目的的活动选择相对更好的实现方式或路径，更重要的还是为了在自己的活动过程中尽量减少风险，增加确定性，以便节约活动成本并提高其价值。但是，目前所取得的成就，远不足以使人们认识全部风险。正如米塞斯所说：“科学并不给我们绝对的、最终的确定性。它仅在我们心智能力所及范围内，在现行科学思维状态下给我们某种保证。”科学体系无非是对知识进行无穷尽的累进性搜索和获取。因此，经济学对公共财政风险的研究不可能是充分的，它只能对人们经济活动所采取的各种方法、所使用的各种手段进行有限的科学评价。