构建公共财政风险预警系统

构建公共财政风险预警系统_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

虽然产生公共财政风险的原因是多方面的，但是任何财政风险都有一个逐步显现和不断恶化的过程，因此，如果对财政运行过程进行跟踪、监控，就能及早地发现公共财政风险信号，预测面临的公共财政风险。设立和建立公共财政风险预警系统，能够使政府在财政危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。

一、公共财政风险预警指标体系及其构建理由

以预算为基础的直接显性公共财政风险预警系统，主要是对财政危机发生的可能性进行预警。其指标体系应包括：反映宏观经济总体态势的指标组，反映财政收支状况及债务状况的指标组，反映财政分配体制的指标组，反映财政支出效益的指标组。在这四个指标组中，最能直接衡量一国公共财政风险的指标组当然是反映财政收支状况和债务状况的指标组，即赤字和债务指标。赤字反映了一个财政年度产生的公共财政风险流量，而债务则蕴藏了过去累积的公共财政风险存量。所以，最能直接反映公共财政风险的指标就是赤字和债务指标。这也是国际上普遍用来衡量一个国家债务风险的通用指标组。而其他指标，都要通过影响赤字或债务指标来间接影响公共财政风险。

（1）宏观经济指标组能预警公共财政风险的原因在于，宏观经济指标的变化会引起赤字和债务指标的变化，进而再引起预警公共财政风险的变化。它们是预警公共财政风险变化的先行指标。

（2）财政分配体制从制度上决定了国家、企业和个人在国民收入分配中取得的份额，同时也决定了中央和地方财政在全国财政收入分配中取得的份额。这两方面都会对财政自身的举债能力产生直接影响，而财政自身举债能力指标又直接反映了财政承担公共财政风险的能力和政府负债风险程度。

（3）财政支出绩效对公共财政风险的影响，主要是通过支出效率影响财政支出总量、赤字和债务指标的变化，来间接影响公共财政风险的。

因此，我们在构建公共财政风险预警模型时，应根据各指标组的地位而授予不同的权重。其中，财政收支状况和债务状况指标组权重应该是最大的。而其他三组指标组的权重，应根据其在不同时期对政府债务的影响程度具体确定。

二、公共财政风险预警指标的具体选取

财政风险是一系列因素综合影响的结果，财政运行过程中存在着各种显性风险和隐性风险、体内风险和体外风险、即期风险和远期风险。因此，通过哪些指标来评估财政风险程度，仍然是一个较难解决的问题。我们按照系统性、相关性、代表性、动态性和层次性原则，主要根据因果关系来分析财政风险的成因，从而确定财政风险的预警指标。

（一）反映宏观经济总体态势的指标

由于宏观经济的主要目标是经济增长、充分就业、物价稳定、进出口平衡与汇率稳定，因此，反映宏观经济总体态势的主要指标有：

1.经济增长率X1

经济增长率指实际GDP比上年增长的幅度，其中实际GDP=名义GDP/GDP平减指数。经济增长率这个指标反映了该国的经济增长速度，当然也反映了该国的经济总体态势。

2.失业率X2

失业率是指失业者在劳动力中所占的比重，它反映了一国的充分就业情况，也是反映经济总体态势的指标之一。

3.通货膨胀率X3

通货膨胀率用GDP平均指数或消费者价格指数计算。其中GDP平均指数的计算公式为：GDP平均指数=以现价表示的GDP/以不变价表示的GDP。

（二）反映财政收支状况及债务状况的指标

反映财政收支状况及债务状况的指标主要是赤字和债务指标，主要有四类指标：

1.反映年度收支状况和财政管理水平的指标

即赤字率X4，赤字率=年度财政赤字/年度GDP，国际警戒线为3%，国际上许多国家都把财政赤字率作为衡量一国政府负债风险的重要指标，《马斯特里赫特条约》更是严格规定欧洲经济和货币联盟入围国家的财政赤字率不得超过普戒线3%。因此，财政赤字率理应是衡量公共财政风险的重要指标。

2.反映财政本身举债能力的指标

举债若超过了财政所能承担的债务限度，财政将面临很大的风险，甚至引发财政危机。反映财政举债能力的指标主要有：

（1）公共财政债务依存度X5：X5=当年国家债务发行额/全国财政支出。它反映了全国财政支出对债务的依赖程度，国际等戒线为20%。

（2）中央财政债务依存度X6：X6=当年国家债务发行额/中央财政支出。它反映了中央财政支出对债务的依存程度。国际普戒线为25%—30%，由于中国地方政府不能发行地方公债，因此，讨论债务依存度时，主要是中央债务依存度。

无论是国家债务依存度还是中央债务依存度，如果依存度过高，都表明财政支出已经过分依赖债务收入，财政收支平衡处于非常脆弱的状态。这将对未来财政的发展和收支平衡构成巨大的潜在风险。在中国，中央债务依存度已经是长期高于50%了，这表明中央财政已经面临很大的公共财政风险，也反映了中央政府宏观调控能力的弱化。

（3）债务支出收入比率X7：X7=当年债务还本付息/当年债务收入。X7反映了一国财政借新债还旧债的程度。而且从另一侧面分析，X7越大表明越来越多的债务收入是用来偿还国家债务本息的，是用于消费性支出的。因此，国家债务中用于投资性支出的比重不断下降，这样就大大降低了国家债务的偿债能力。国家债务偿债能力的低下，表明新增国家债务将缺乏保障基础，财政举债面临风险增加，债务支出收入比例从借新还旧程度和国家债务的偿债能力两方面反映公共财政风险。

（4）偿债率X8：X8=当年的国家债务还本付息额/当年财政收入。X8是一个比债务支出收入比率X7更能反映借新还旧程度的国际通用指标。它反映了当年财政收入中用于国家债务还本付息的份额。同时，债务收入的有偿性和财政资金的有限性，决定了政府负债规模必然要受到公共财政资金状况的制约。因此，政府负债规模应控制在与财政收入相适应的某个适当的水平上，超过了这个适当水平，表明政府面临较大的债务风险。关于国家债务偿债率的数量界限，许多学者主张应控制在8%—10%范围内。

（三）反映国民经济应债能力指标

反映国民经济应债能力指标主要有四个：

1.国家债务负担率X9

X9=国家债务余额/当年GDP。国家债务的应债来源就是GDP，X9既反映了国民经济应债能力和国家债务干预经济的程度，又表明了国家债务发行的限度和余留空间。国家债务发行如果超过了国民经济应债的能力，不但会使国家债务不易发行，国家债务债信降低，可能产生国家债务危机，而且还可能使政府过分干预经济（如挤出效应等），对经济的正常运行产生更大的危害，国家债务负担率是国际惯用的衡量政府债务风险的指标，这一指标的国际警戒线为45%。

2.国家债务借债率X10

X10=当年国家债务发行额/当年GDP。它反映了当年GDP对当年国家债务增量的利用程度，也表明经济对国家债务发行的承受程度，是衡量政府给经济和社会增加的债务负担程度的指标，西方发达国家的借债率一般在3%—10%，而大多数都尽量维持在8%左右。因此，不妨借鉴国际经验把这一指标的警戒线定位在8%—10%。

3.反映居民应债能力的指标

反映居民应债能力的指标有两个：居民个人的国家债务负担率X11=国家债务余额/居民储蓄存款余额，国家债务对居民储蓄的弹性X12=当年国家债务发行增加额/当年居民储蓄存款增加额。因为居民的应债能力有限，若这一指标过高，超过了居民的应债能力，政府的债券不但不易发行，政府债信降低，产生政府债务危机，而且还会使政府过分干预经济，产生挤出效应，挤占私人投资，后果更加严重。若X12高，说明国家债务发行增长速度大大超过储蓄余额增长速度，使国家债务发行的潜在空间在不断缩小。

4.国家债务偿还率X13

X13=国家债务到期付息额/GDP。该指标越高，表明国家债务期限结构越不合理；债务偿还越集中，政府面临偿债高峰期的风险越大，这一指标的国际警戒线为6%。

（四）反映外债承受能力和风险状况的指标

反映外债承受能力和风险状况的指标主要有以下三个：

1.外债负债率X14

X14=外债余额/GDP。它表明外债给经济造成的负担水平，当然它也反映财政承担外债的风险程度。这一指标的国际公认安全线为25%。

2.外债偿债率X15

X15=当年外债还本付息额/商品和劳务出口总额。它反映了一国外债偿还能力和所承担的外债风险，这个指标的国际警戒线为20%。

3.外债债务率X16

X16=当年债务余额/商品和劳务出口总额。它反映该国外债偿还能力和所承担的外债风险状况，这个指标的国际警戒线为100%。值得一提的是，拒绝清偿和拖欠外债的直接和间接后果比拒付内债的情况更为严重，会使政府的国际信誉大大降低。因此，除非万不得已，一国政府一般不会拒付或拖欠外债。若外债风险很大，说明政府的总体政府负债风险已经很大了。从这个方面看，外债风险指标在公共财政风险中的地位也是相当重要的。

（五）反映财政分配体制的指标

财政分配体制是决定财政收入在GDP中所占的份额、中央与地方财政能力大小的体制因素，财政能力大小反映了财政承担风险的能力，财政分配体制不合理将是引起公共财政风险的根源之一。财政分配体制指标主进行了：

1.全国财政收入占GDP比重X17

X17=全国财政收入/GDP，这一指标在发达国家普遍在30%—50%之间，而发展中国家则普遍在18%—30%之间，中国一直在10%—15%之间。这表明中国财政能力在抵御公共财政风险方面非常有限，当然这一比重过低，也使得财政收入不足，对连年赤字无能为力，加重了政府的负债风险。因此，这一指标是衡量公共财政风险的重要体制指标之一。

2.中央财政收入占全国财政收入比重X18

X18=中央财政收入/全国财政收入，这一指标最能反映中央一级政府财力大小，以及中央政府承担公共财政风险的能力。国际上这一比重平均为60，中国这一比重一度偏低，它是中央财政支出对债务依赖过度、偿债能力低的主要原因，也是反映公共财政风险的更深层次原因的重要体制指标之一。

3.税收弹性X19

X19=税收增长百分比/GDP增长百分比。众所周知，财政支出的增长往往快于GDP增长。合理有效的税收弹性是保证国家财力增长，增强抗风险能力的重要因素。税收弹性过低，只会不断增加中国的赤字和债务风险。一般说来，税收弹性应保持大于1的水平，最低也不能低于0.80。

4.预算内收入占政府收入比重X20

X20=预算内收入/政府收入。其中，政府收入=预算内收入+预算外收入+制度外收入。在中国，预算外收入和制度外收入的使用和管理是十分不规范的，它们的使用也往往是低效的，有限资金的浪费只会加重公共财政风险。因此，对于现阶段，这一指标对于反映中国的公共财政风险具有很重要的现实意义。

（六）反映财政支出绩效的指标

反映财政支出绩效的指标对于预警公共财政风险的重要性是小于前述各类指标的，它属于更浅层次的指标体系。这类指标主要通过影响其他重要指标来间接影响公共财政风险。比如，财政支出效率低下，造成财政资金浪费，增加政府负债，进而影响公共财政风险。针对中国现有的财政支出问题，有必要选取如下指标预警公共财政风险的变化：

1.财政支出总量指标

财政支出对财政收入的弹性X21：X21=财政支出增长率/财政收入增长率。由于这个指标与财政赤字联系非常密切，这个指标值若长期大于1，政府就会面临长期的财政赤字，面临较大的政府负债风险。因此，这个指标对于预警公共财政风险具有非常重要的作用。然而，在运用这个指标的时候，还应该把它与经济的运行周期联系起来，因为财政支出的增长和财政收入的增长在经济运行的不同时期有各自的特点。

从理论上讲，在经济状况良好的时期，公共财政收入是不断增长的，增长速度较快。而且，由于经济运行良好，政府干预经济的范围在不断缩小，财政支出也会因此不断减少或增长缓慢。可以说，此时财政收入的增长快于财政支出的增长，即X21＜1。在经济衰退的时期，财政收入的增长会不断减小，甚至为负增长。而政府为了经济衰退的减缓或重新启动经济，实行反周期宏观调控政策，财政支出的增长会不断加快。此时，财政收入的增长会慢于财政支出的增长，即X21＞1。然而，实际情况往往是：在经济运行良好的时期，财政收入增长较快，财力较宽裕，财政支出会由于缺乏内在控制和官僚们追求预算规模的极大化而继续在原来的基础上增长，增长速度不变或加快。而当经济转入衰退期时，政府为了启动经济，必须加大宏观调控的力度，财政支出会在原来的基础上更快地增长。当经济转入又一个增长期时，财政支出的增长速度仍然不会慢下来，这就是财政支出的刚性增长。财政支出的刚性增长是财政支出盲目膨胀的原因之一，在这种情况下，X21的值就会长期大于1，政府面临的就是长期的财政赤字和不断增长的政府负债风险。

因此，对一个经济周期的X21平均值的监控，能预警将来几年要面临的赤字和政府负债风险。X21是一个预警公共财政风险很有用的指标。

2.财政支出结构指标

公共投资性支出占财政支出的比重X22、社会文教支出占财政支出比重X23、社会保障支出占财政支出比重X24、行政管理支出占财政支出比重X25和财政支出越位率X26（X26=财政越位支出/财政总支出）。

首先，公共投资性支出占财政支出的比重反映了财政利用有限资金对经济建设的贡献，这在发展中国家尤为重要。其次，世界各国财政支出结构的普遍规律是，越是经济较为发达的国家和地区，财政对教育、科技和社会保障等方面支持力度越大，相应的支出比例水平也较高。反映这方面支出的X23和X24越大，财政支出结构的绩效较优。再次，行政管理尽管对于维护国家政权的存在和运作具有非常重要的地位，但是，某个水平（临界值）的行政管理费足以维持提供必要的数量和质量服务时，超过这个水平就成为一种多余和浪费，甚至产生效益负值。针对近年来中国行政管理支出膨胀的情况，这一指标对于评价财政支出绩效具有非常现实的意义。最后，中国在经济体制转型过程中，存在财政支出的“越位”是合理的。但随着市场经济体制的建立和不断完善，财政的“越位”支出应该逐渐减少到零，应该按照公共财政构建公共财政支出框架，合理有效地利用现有有限财政资金。

3.财政投资效益指标

这方面的指标主要是公共投资效果系数X27。X27=公共投资产生的社会总效益/投资成本。在这个指标中，财政投资的社会效益计算比较复杂，要科学地运用成本效益方法分别计算社会总效益和投资成本。公共投资效果系数是衡量财政支出绩效的重要指标。

对财政支出的结构和支出效益监控，能及时地发现财政支出中存在的问题，能有效利用和节约现有有限的财政资金，对财政资金的利用状况进行监督。这种监控和监督，既能有效地减少财政赤字，又能减小政府负债风险。

三、建立公共财政风险预警模型的基本构架

在公共财政风险预警指标的选取和分析中，讨论了四个指标组反映和预警的公共财政风险。其中，反映宏观经济态势的指标是预警公共财政风险的先行指标，也是内在因素之一，用R1表示宏观经济态势指标变化（或者说经济走势变化）产生的公共财政风险（或者说决定的公共财政风险大小）。反映财政收支状况和债务状况的指标是反映和预警公共财政风险的最直接指标，也是最重要的指标，不妨用R2来表示赤字和债务指标变化引起的公共财政风险。财政分配体制是影响公共财政风险的体制因素和更深层次因素，用R3来表示反映财政分配体制的指标变化产生的公共财政风险。财政支出绩效是预警公共财政风险的间接因素，用R4来表示财政支出绩效指标变化引起的公共财政风险。而一国面临的综合公共财政风险用R表示。于是，通过建立方程组来预警一国面临的公共财政风险如下：

在（2）式中，由X1，X2，X3决定的宏观经济态势与它们决定的公共财政风险R1呈逆向变化关系，即宏观经济运行良好时，R1减小；经济转入衰退期时，R1增大。在（3）式中，各指标的变化方向与它们决定的公共财政风险R2呈正向变化关系。各指标越大（超过警戒线），R2越大。在（4）式中，财政分配体制指标并不是说越大越好，应该是越接近它们的合理值，公共财政风险R3越小。各指标值与各指标的合理偏差越大，R3越大，各指标值与各指标的合理值偏差越小，R3越小。当然，各指标的合理值应该因时、因地制宜。在（5）式中，财政支出绩效与它决定的公共财政风险呈反向变化关系。财政支出效率越高，公共财政风险越小；反之，R4越大。

在（1）式中，由于赤字和债务指标在整个指标体系中占最重要地位，所以，R2在方程中的权重是最大的，而R1在方程中的权重次之。当然R与R1，R2，R3，R4是呈正向变化关系。同时，由于其他指标都是通过赤字和债务指标来间接影响公共财政风险的，所以R2和R1，R3，R4又具有很强的相关性。