公共政策研究的基本范畴及中国公共政策研究的现状与展望

12．1　公共政策研究的意义

12．1．1　公共政策研究的基本范畴

作为一种社会政治现象，公共政策研究拥有十分悠久的历史；而作为一门研究公共政策现象和寻求政策解决方案的应用性、综合性学科，它才走过了五十余年的历程。现代公共政策研究是在第二次世界大战之后，才在西方快速兴起的新研究领域。它的出现为人类解决复杂多变的现实社会问题提供了一个新的视野，因而也被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”。

公共政策研究的兴起和发展是由社会的需求和社会科学发展的趋势所决定的。但是，公共政策研究应该是一门什么样的学科，它应该研究哪些实质性的内容以及采用什么样的基本方法呢？在1951年斯坦福大学的学术研讨会上，美国政治学学者、公共政策科学的创始人——拉斯韦尔论述了公共政策研究应该注重的六个方面：首先，公共政策研究应该关注政府的行动及其对公共权力的运用。其次，公共政策研究的哲学基础应该建立在理论实证主义之上。公共政策应该追求政策的“合理性”，是一门用科学方法研究行动方向的学问。第三，因为所有的公共政策都是在特定的时间和空间被制定和执行，并为解决特定的社会问题和实现特定的社会目标而设计的，所以它应该是对时间和空间都十分敏感的学问。第四，公共政策研究应该具有跨学科的特征，它不但应该强调政治学和经济学的合作研究，而且还要注重政治学与社会学和心理学的合作研究。第五，公共政策研究必须注重学术界和政府部门的相互合作。最后，公共政策研究应该具有“发展的概念”。当制定和实施一项以社会发展为前提的政策时，公共政策的研究必须要了解和预测该政策将给社会带来什么样的变化。因此，公共政策研究是一门以社会变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。^[1]

经过50多年的发展后，公共政策学科日臻成熟，拉斯韦尔开创的学科取得了长足的进展。不过，这种发展并没有完全遵从他当初设想的蓝图。事实上，由于公共政策涉及的学科较多，再加上学科科学化的努力与学科对象的政治属性、社会现象的价值色彩的内在张力，公共政策学的研究目前正处于四分五裂而无法统合的状态。^[2]

有学者提出，随着政策科学研究共同体内部的不断分化，西方公共政策研究已形成政策分析和政策研究两种途径，两者在研究意趣、关注焦点、分析路径等方面存在显著差异。其中，政策分析指的是为政策而进行的研究，是产生于政策过程中的知识，一般包括政策制定的信息、过程倡议、政策倡议、政策评估等。政策研究则是对公共政策的研究，即关于政策和政策过程的知识，一般包括政策内容研究、政策过程研究、政策输出研究和政策评估。^[3]前者是一种“顾客导向型”的经验研究，其兴起和发展都始终围绕着“如何使政府的决策和行动更为合理、有效”这一现实问题，并因此而具有强烈的应用性和综合性；后者则是研究导向型，主要目标是为了推动政治、政策和管理领域的学术研究，因而是一种描述性、解释性研究。前者关注的是公共政策的技术属性，强调科学的决策程序以及现代科学方法和手段在解决社会、政治、经济问题中的重要性，并将政策研究的功能定位于帮助决策者寻求可行的行动进程，进而做出最佳的政策选择；后者则关注公共政策的政治属性，认为公共政策过程主要是一个复杂的政治过程，而非一个科学的过程，没有人真正知道政策来自何处，因而它对科学的决策程序、分析方法和手段的运用可以改进公共政策质量的观点深表怀疑。^[4]

此外，也有学者将西方公共政策研究概括为公共政策分析、公共政策研究、比较公共政策和公共政策过程等四个方面。

尽管对于现代公共政策研究的内涵及边界存在较大争议，但是谁也无法否认的是，现代公共政策研究经过半个多世纪的发展，现已成长为一门融多学科理论、集智化与量化研究范式为一体的新兴社会科学，对于当今的政治制度、社会管理有着不可替代的指导作用。

12．1．2　中国公共政策研究的现状与展望

1．中国公共政策研究的现状

中国的公共政策研究始于20世纪80年代，经过二十多年的发展，在学科建设、学术繁荣、人才培养和推进中国公共政策实践的科学化、民主化、法制化以及提高公共政策质量方面取得了长足的进步。具体表现在：（1）中国的公共政策科学开始从政治学和公共行政中分离出来，成为一个独立的研究领域。（2）初步确立了公共政策科学研究的基本范畴和框架体系，使公共政策科学与其他学科的边界日益清晰。（3）在学科化和组织化上取得重大进展。（4）参与中国公共政策实践，为各级政府制定公共政策建立了相应的政策咨询系统、支持系统、评价系统、监督系统和反馈系统，推动了政府决策的科学化、民主化。^[5]

不过，与西方国家的公共政策研究水平相比，中国的公共政策研究仍停留在一个较低的层次。在公共政策研究的基础理论方面缺乏创新，仍以对西方公共政策理论的译介和推广为主，缺乏对公共政策所面对的中国式问题的理论突破。公共政策研究的方法单一、落后，表现在：定性分析多、定量分析少；总结分析多，预测研究少；具体分析多，系统分析少。中国公共政策研究的组织和人员也存在力量分散、结构不合理等问题，直接制约着中国公共政策研究的水平。理论研究存在与实践严重脱节的倾向，没有发挥公共政策科学对国家社会生活和政治生活的指导作用。

2．中国公共政策研究的发展对策

要想实现公共政策研究对国家公共政策制定和执行的理论指导和智力支持作用，促进公共决策的科学化、民主化、高效化，中国的公共政策研究需要加强以下几个方面的工作：

（1）加强跨学科研究，构建系统化、科学化的政策研究理论和方法体系。重点解决好两方面的问题：第一，如何将政策科学和政策分析的理论成果应用于实际政策分析，以使公共政策理论研究和实践紧密结合、相互促进、共同发展。第二，如何在立足于中国现实政策环境的基础上，积极引进和消化国外先进的、成熟的政策研究理论及方法，实现公共政策研究的本土化。

（2）加强公共政策研究的综合化特性。公共政策研究的综合化包括学科的综合化、组织的综合化及人员知识结构的综合化等三个方面。学科的综合化是指在政策科学的学科框架下，将各学科的知识和方法有机地结合起来。政策研究组织的综合化包括人员专业构成的综合化和人员年龄结构的合理化。人员知识结构的综合化，是指政策研究组织中的核心人员应具备多学科的知识背景，这样才能在解决复杂或大型政策问题时应付自如。^[6]

（3）进一步提高行政型政策研究组织在政府体系中的地位和作用，加强行政型、学术型和产业型政策研究组织的相互协调与合作，为实际公共政策研究提供基础理论支持，包括提供新的政策思想、政策理论和政策分析方法等。

（4）改变研究方法，提倡实证研究、比较研究、统计分析、系统分析等方法，把自然科学、工程学以及数理统计学的方法和技术应用于实际公共政策分析，特别是政府的大型社会计划和工程的科学性、可行性的分析和研究中。