文化的公共性与公共财政政策选择研究

文化的公共性与公共财政政策选择研究_转型时期公共文化服务创新研究

吴福平

一、新文化观视域:公共文化功能与文化产品新型分类

公共性既是文化发生的原因,也是其天然独具的品格和特性。如果从“大文化”的角度,抑或是从文化的本质属性看,人类的一切活动无不是文化活动,无不是在创造文明。^[1]因此,“新文化观”认为,可以也应当把人自身当作文化品来生产,进而通过人把整个世界当作文化品来生产!^[2]对此,笔者曾指出,从生态伦理学视角,我们早该克服“以人为中心”的偏执,而完全可以自豪和自信地高扬“以天、地、人为中心”的中国旗帜,进而在文化管理领域可提出并倡导“天地人”人性假设:即人是“天地人”^[3];公共文化服务则更应该以实现包括“大自然效用价值”(可包括纯自然和生态以及人造物质及环境等效用价值)和“大社会效用价值”(可包括经济、政治、社会、人文环境等效用价值)等在内的文化的“天地人”效用价值为最高目标。这对处于高度生态危机以及程度不等的社会危机、文化危机中的当代人及其所构建的各类社群组织的生存和发展,首先是不无裨益的;同时,在David Hunger、Thomas L.Wheelen等看来,这也是国家、政府及各类社群组织等应尽的社会和伦理责任。^[4]由此看来,对于任何一个社会系统而言,文化的功能和效用是全方位的、系统性的。任何一个社会文化机体在其与当下的政治、经济、文化、环境等的互动中,必然会产生出并体现为“文化—政治效用价值”“文化—经济效用价值”“文化—社会效用价值”“文化—文化(即其自身)效用价值”“文化—自然(环境)效用价值”等等。^[5]同时,还必须看到,文化不仅具有天然的公共性,“化”这个汉字同时也决定了文化的潜移默“化”、润物无声和无形的作用,且有时更值得重视。所以,包括如图书馆、美术馆、文化活动室等在内的一切文化设施,作为一种文化品,我们既应该看到其“看得见”的功能、效用,同时也要重视其“看不见”的那种“外溢”的外部性、“外部效应”。

基于上述,首先是亟须对当前谈论的公共文化产品作出新的分类。迄今的公共文化产品分类,大都是基于经济学的公共物品理论,即认为文化产品具备公共物品消费的非竞争性和排他性特征,且依据这种非竞争性与排他性程度的强弱,将文化产品分为纯公共文化产品、准公共文化产品和私人文化产品三类。政府则应当根据这三类文化产品的不同特点,有针对性地采取不同的财政政策。纯公共文化产品是指直接关系到国家文化主权、文化安全和社会稳定,或与民族文化创新、传承直接相关的文化产品。如国家电台、电视台,国家级重要的文物和历史遗迹以及重大的基础性理论和科研攻关课题研究等,应当由政府直接投资生产。准公共文化产品是指公共性较高,但同时具有私人消费性质的文化产品,其中有些具有私人消费的特性,但排他的技术成本过高,难以有效避免“搭便车”现象,如广播电视节目等;有些可以实现排他性收费,但边际收益不足以弥补边际损失,如各类文化场馆提供的相关服务。这类文化产品的提供可以通过财政补贴对经济主体以激励,或者采取政府和市场共同提供的模式供给。私人文化产品虽然具有私人物品的特点,收益归产权人所有,但由于文化产品属于精神消费范畴,不同于一般的物质消费,其对于社会总体福利水平的提高也有正面影响,必要时也可以采取相应的财政政策予以支持。^[6]基于公共物品理论提出的公共文化产品分类及其所采取的文化财政政策,虽则具有一定的合理性;然而,必须看到的是,文化的公共性与公共性的文化是两个既有区别亦有联系,且在一定程度上说,是区别大于联系的概念。基于前述,可以认为,“文化的公共性”更多地是指文化天然独具的公共性的功能和效用;“公共性的文化”则基本就是当前所谈论的“公共文化”,主要地是指基于或利用文化公共性的功能和效用的公共性文化产品及其生产和服务等。前者主要就文化或公共文化的本质属性言,而后者则更多地是从其产品属性言。基于公共物品消费的非竞争性和排他性特征所作的分类以及所提出的文化财政政策建议,实际上仅仅考察了“公共性的文化”而在很大程度上忽视了“文化的公共性”特质,其缺陷易见。一方面,由于文化天然独具的公共性,可以认为,任何文化产品本质上均不存在排他性问题;同时,如果考虑到文化产品的无形作用,那么这种区分就更难以自圆其说。另一方面,一旦承认了文化的“天地人”效用价值,那么,以此种方式来谈论公共文化产品及其所应当采取的公共文化财政策略等,视野显见过于褊狭。

基于新文化观以及对文化天然独具的公共性的全新解读,我们认为,文化产品应当作出如下分类:

图1　基于不同视角的文化产品分类

图1说明,基于不同视角对文化产品可以作出完全不同的分类。从文化产品所呈现的形态、样式看,可以界分为有形的和无形的产品;按照文化产品的属性或其非竞争性和排他性程度的强弱,则可以分为公共品和私有品。基于公共物品理论的文化产品分类,虽则依据产品属性还析分出纯公共文化产品、准公共文化产品、私人文化产品三大类,似乎分得更为细致;然而,必须看到的是,由于文化产品的特殊性,无论是公共文化产品、准公共文化产品或者是私有文化产品,从其功能或效用看,本质上都极有可能同时兼具公益性和私益性的功能和效用。基于公共性既是文化发生的原因,亦是其天然独具的功能和效用的全新认知,加之文化产品往往同时兼具有形的和无形的功能和效用,纯粹依照文化产品的属性或其非竞争性和排他性程度的强弱,来界分文化产品并采取相应的文化财政政策和措施等,在理论上显见难以立足。如对于“私人文化产品”的公益性问题在公共文化财政政策上,如何处置?如果“准公共文化产品”的公益性超过了“纯公共文化产品”,文化财政政策又当如何应对?无论是哪一类文化产品,如何去界定其无形作用的非竞争性和排他性程度及其强弱?显见,可行的方法当是,如上所述,将基于公共物品理论的三类文化产品先粗略地界分为公共品和私有品,在此基础上,再进一步界分为公益品和私益品。从下文给出的基于上述不同视角分类的文化财政决策模型中,可以看出,这种粗中有细的分类方法,更具有理论和实践意义。显然,所有的分类方法都只是角度不同而已,且根据新的角度、新的方法可能还可以对文化产品作出新的分类。本研究对文化产品作出这样的界分,更多地是试图基于新文化观以及对文化天然独具的公共性的解读,重新思考公共文化及其概念和我国的公共服务体系建设问题,在此基础上,提出新的文化财政决策模型及五项基本原则。

二、重新思考公共文化以及公共文化服务体系概念

公共文化服务体系是一个理论与实践并进的课题,自概念提出以来,相关研究并不多,也尚未成熟。对公共文化服务体系概念的界定,学界普遍认同深圳学者的观点:它是以实现公民文化权益为逻辑起点,是满足社会公共文化需求,向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称,是国家公共服务体系的有机组成部分。可以看出,这一关于公共文化服务体系概念的界定,与前述基于公共物品理论对公共文化产品所作的分类,基本出于同一学理和逻辑,实际上均仅仅考察了“公共性的文化”而在很大程度上忽视了“文化的公共性”特质。当前的“公共文化服务体系”概念,显见并非是从文化的本质属性来界定的,其隐含的逻辑是,“公共文化”就是指相对于国家和政府意义上的社会或公民的文化,因而,无论是从新文化观抑或是公共文化所应重视的“天地人”效用价值的视角考量,都是经不起推敲的。同时,当前的公共文化概念又是相对于文化产业而提出且更多地是从服务承担者、提供者的角度来界定的,这又在事实上给我国的公共文化服务体系建设造成了诸多误区,且容易走向两个极端:一个极端是,由于这种意义上的公共文化概念,势必要对文化事业与文化产业强作区分,进而认为文化事业与文化产业似乎是两个不相关、有相及的领域,甚而至于文化产业好似可以不承担文化公共性的责任和义务,这可能又正是造成当前一定程度上的文化事业与文化产业相脱节、导致没有文化的文化产业发展的重要原因;或者是走向了另一个极端,即容易被认为,如果说文化产业发展需要社会力量的参与,而“公共文化”因为是“公共”的,必然地就是或者可以是免费的,因而就是政府的责任。这在实际工作中则形成了、事实上也较为普遍地存在着一种公共文化可以“不关我事”的“‘公共文化’文化”,这也极不利于有效地动员全社会力量参与并整体地推进公共文化服务和文化建设事业。同样重要的是,基于当前关于“公共文化”的理解,在具体的公共文化服务体系建设实践中,必然难以与国家或区域社会文化软实力培植、发展战略有机地整合和对接。在当前我国如火如荼的公共文化服务体系建设实践中,事实上罕见有将公共文化服务与区域社会文化软实力建设并议、并重、并举的理论提议或实际举措,便是明证。这在文化软实力正日益成为全球认同的衡量国家或地区发展的一个重要指标,成为国际竞争的一个新兴领域,文化软实力建设问题,正逐步在中国特色社会主义的总体目标中上升到国家战略构建的层次的今天^[7],理论和实践视野显得过于偏颇和狭隘。再就文化财政理论研究和决策实践而言,即便如对于“准公共文化产品”的生产,试图引入市场机制的提议,由于未能从文化天然独具的公共性视角来考量文化产品的公益性和私益性问题,并进一步析分出公益品和私益品,也难以对如何引入、引向何处等问题提出理论上通得过、实践上可操作的政策建议。至于对文化产品的无形作用,更是未见有建设性的提议。鉴于前述,我们认为,公共文化服务体系概念可以也应当这样来界定:公共文化服务体系是以充分利用文化的公共性及其公共治理的功能、效用为逻辑起点,以实现公民公共性或私有性文化权益,满足国家、民族和社会公共性文化需求,维护国家政治安全、经济安全、文化安全、生态安全和社会公序良俗为根本目的,由政府或市场、社会或个体人以及第三部门等向公众提供的具有公益性或私益性的、有形或者是无形作用的文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称。

这一概念在充分考虑了文化公共性的基础上,首先是强化了文化的公共性及其公共治理或教化的功能。这是因为,文化的公共性特质,其自然内蕴的意义是,文化不仅有着教化的功用,且亦完全可以发挥其公共治理的功能和作用。英文中的“治理(governance)”一词古已有之,指在特定范围内行使权威,与“统治(government)”的含义交叉。人们在20世纪80年代重新关注这一概念,并且提出“少一些统治(government),多一些治理(governance)”的口号。用治理理论家罗茨的话来说:“治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会方式。”^[8]治理理论认定,与“统治”行为不同的是,“治理行为不再是一元的、自上而下的行为,单向度的权力线也变成了多维度权力网,共同作用于社会事务”,也就是说,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用权威。政府可以也应当动用新的工具和技术来控制和指引,且政府的能力和责任均在于此。^[9]依照中国古人以“文”来“化成天下”的理想和意愿,政府在推进公共文化服务体系建设这样一件“好事情”的过程中,首先是可以动用“文化”这一可能亦可以称得上是“新的工具和技术来控制和指引”公共事务及社会行为。

其二,从新文化观抑或是文化的“天地人”效用价值视角考量,公共文化服务体系建设,显见并非如深圳学者所说的仅仅是为了保障或实现公民的文化权益、满足社会公共文化需求,而理应在国家的经济(诸如经济文化、文化的经济附加值^[10]、企业文化)、政治、社会、生态、人文环境等诸多领域作出应有的贡献,并亟须“以实现公民公共性或私有性文化权益,满足国家、民族和社会公共性文化需求,维护国家政治安全、经济安全、文化安全和社会公序良俗为根本目的”。理由在于:第一,这里将文化权益首先界分为公民与国家、民族以及社会两大类,是因为这两类显见是不同类型、不同性质的权益,且均需要得到有效的维护和保障。公共文化服务体系建设如若仅仅以保障人民群众基本的文化权益,一方面这一“基本”的概念,显见过于模糊,而极有可能且事实上已经导致实践操作中包括文化财政决策在内的各类政策措施,要么因难以准确界定而不容易行之有效、有的放矢地加以制定,要么即便出台了亦难以有效实施或执行不力;另一方面,公共文化服务体系建设中,如果不去一并考虑国家、民族和社会的公共性文化需求,必然致使国家政治安全、经济安全、文化安全和社会的公序良俗难以引起全社会的重视,进而亦难以得到切实的维护和有力的保障。这在今天这个经济全球化乃至于文化全球化而国家的政治安全、经济安全、文化安全与文明的冲突已日渐成为非传统安全中心议题的时代,显见理所不当。第二,之所以将公民的公共性文化权益与社会的公共性文化需求加以明确区分,是因为这同样也极有可能成为两大类不同性质的文化权益。如公民之间或者是少数和局部区域公民(如小区居民)的公共性权益与整体性社会的公共性权益就有可能会发生冲突,且极有可能随着公共文化服务体系建设的不断深入而接续发生,引发出更多关于这一类的矛盾。^[11]第三,在公共文化服务体系建设的基本目标上,引入“公序良俗”这样一个被法学界誉为是民法至高无上的基本原则,是因为在法理上,一般认为,所谓公序,即公共秩序,是指国家、社会的存在及其发展所必需的一般秩序;而良俗,即善良风俗,是指国家、社会的存在及其发展所必需的一般道德。公序良俗在世界经济政治格局发生改变之后逐渐被赋予了广泛的含义及调节功能,从确保社会正义和伦理秩序到保护当事人的利益关系与市场交易的公平,法律效果上已由原来的绝对无效变为相对无效。^[12]法律与公序良俗之间的关系实质上是法律与道德之间的关系;虽则由于位阶不同、功能不同,在处理二者关系的时候应当具体问题具体分析,然从其根源上说,道德和法律是一体的,只不过由于两种规范的表现方式、追求目的有所不同,在现实中存在区别。^[13]而涉及道德领域,必然与文化相关联乃至于本身就是一种文化或者是文化的重要组成部分,进而完全可以成为公共文化精神、社会公共伦理的基本目标和追求。著名法学家史尚宽在论及“公序良俗”时曾指出:“公共秩序,谓为社会国家之存在及其发展所必要之一般道德,非指谓现在俗中之善良者而言,而系道德律,即道德的人民意识。”^[14]由此看来,公共文化服务体系建设在这些关乎“社会国家之存在及其发展所必要”的“一般道德”和“道德的人民意识”等方面,应当发挥其应有的功能和效用。

第三,无论是公共物品理论、内生增长理论、供给需求理论抑或是外部性理论,这些经济学相关原理都已经为财政和税收政策介入公共文化服务体系建设提供了较为坚实的理论支持;而且,由政府或市场、社会或个体人以及第三部门等向公众提供具有公益性或私益性的文化产品和服务,亦不再持任何异议了。^[15]而这里给出的公共文化服务体系概念中,进一步明确地将文化产品形态界分为有形的和无形的,这对于推进我国的公共文化服务体系建设,必将产生可以预期的积极意义。

总体而言,本文界定的公共文化服务体系概念,与当前学界普遍认同的深圳学者所理解的“公共文化”及所界定的“公共文化服务体系”概念,显见有着质的不同。鉴于“公共文化”在我国已经是一个约定俗成的概念,当前通行的“公共文化服务体系”及与之相关联的概念和提法可以继续沿用,但必须拓展其内涵,使之能同时涵容公共性的文化与文化的公共性的内涵和意义。同时,为了对二者加以区分,则可以将本文所界定和界说的“公共文化”与“公共文化服务体系”以及据此予以进一步深化而可望形成的理论和概念体系,称之为“新公共文化服务理论”。

三、公共文化财政新型决策模型及五项基本原则:以部分国家文化财政政策为例

公共财政的产生和发展一直都在围绕满足社会公共需要而进行,体现了公共财政“公共性”的基本要求。^[16]公共财政实质上是一种以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排,“公共性”是公共财政是否应该大力投入的重要标尺。^[17]因此,公共文化与公共财政的最大交集在于公共性和公益性。迄今国内学界关于公共文化与公共财政关系方面的研究及其所提出的政策性建议,大体上围绕着张少春在《公共财政与文化体制改革》一文中提出的几点意见:一是科学界定文化单位的性质和功能,实行有区别的财政扶持政策;二是完善财税政策,进一步支持文化产业发展;三是继续加大财政投入力度,优化财政支出结构;四是创新财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益;等等。一方面,由于这样的文化财政政策建议,对于国家宏观层面的指导虽则具有一定意义,然对于地方政府而言基本上是属于指导性意见而非操作性建议;另一方面,由于对文化的公共性及其功能和效用缺乏深入研究,对于文化产品未能基于不同视角予以科学界定和分类,所提出的政策性建议在一定程度上存在着大而无当的嫌疑。即便如魏鹏举基于文化生产力理论,在模糊文化产业和文化事业区分的前提下,从培育长期文化生产力的角度,提出的基于文化财政政策的两个维度:价值链维度和产品属性维度的财政支持方式,也存在类似问题。^[18]

鉴于上述,本研究基于新文化观以及文化公共性的深入探究,在对文化产品进行新型分类和对公共文化服务体系概念作出重新界定的基础上,旨在试图给出如下关于公共文化财政决策的新型模型:

这一模型可以称为“两个维度、三条线、四个角决策”模型(详见图2)。

两个维度:即“产品供给源”和“财政支持力”。这里将文化产品供给源大体上区分为政府、第三部门或个体人、市场三大类供给源,显见完全符合前述经济学相关原理为财政政策介入公共文化体系建设所提供的理论支持。

图2　基于文化产品新型分类的文化财政政策决策模型

三条线:先根据文化产品公益性与私益性及其无形和有形作用的大小构画出基本平衡的虚、实两条线;再依据产品属性差异区分出公共品和私有品,并依照其私有性与公共性的强弱,构画出与前面虚、实两条线相交叉的另一条实线。

四个角:是指分析该模型或者是在做具体的文化财政决策时,可以从图中所示的两条相交叉的实线起始和末端共四个角着手,得出相应的结论,进行相关的决策,制定有针对性的政策和措施。

关于这个模型,首先需要说明的是,本研究赞同国内一些学者关于模糊文化产业和文化事业区分的提议,即从大文化经济视野,协调文化事业和文化产业的关系,对事业的投入要考虑对产业的促进作用,对产业的投入则务须考虑文化的意识形态和公共属性,建立“事业—产业”的联动投入机制,解放和发展文化生产力,实现文化的大发展大繁荣。^[19]同时,就确定用于国内的文化产品生产来说,无论是文化产业抑或是文化事业,都完全可以按照上述模型,依据其是公共品或私有品以及公益性和私益性的强弱,进行相应的文化财政决策。就国际贸易或者是用于对外交往、交流的文化产品生产而言,本研究考虑采纳魏鹏举基于文化经济价值链维度的文化财政决策建议,即公共财政需要重点投入对于培育国家文化生产力具有战略意义的环节,并根据文化和文化产业发育、发展的不同环节,出台相应的、有针对性的财政政策措施,实现文化内生与国际贸易的互补,不断解放和发展文化生产力。^[20]

现在正式来解说前面给出的文化财政决策模型:

先看以“私有品”为起始点至“公共品”为末端这一条实线,结合与之相对应的两个维度即“产品供给源”与“财政支持力”,可以看出,这里首先体现了这样两个基本理念:从财政支持力来看,公共文化产品的生产,一般来说,应当依据产品属性并随产品的公共性程度的增强而逐渐增大支持力度;反之,可随着产品私有性程度的增加而减少。从产品供给源来看,公共文化产品的生产,在高度市场化的今天,从其发展趋势看,则应当充发挥市场机制配置资源的作用,将更多的公共品生产推向市场,交给市场或者是第三部门及个体人等来生产。特别需要注意的是这一条实线中“私有品”这一端点。这里体现的基本理念是,那些虽然具有私人物品特点,收益归产权人所有,但是,正如公共物品理论所指出的,由于该类文化产品属于精神消费范畴,不同于一般的物质消费,其对于社会总体福利水平的提高也有正面的、有形的或者是无形的影响,政府应当加以高度关注,予以积极鼓励,且可依据其公益性和私益性的强弱,采取相应的财政支持。

具体的文化财政决策,则可以通过分析这一条实线的两个端点,即“私有品”与“公共品”这样两个“角”来进行。从“私有品”这一“角”看,根据图中所示,如果其“公益性”很强,虽则是私有品,同样应当加大财政支持力度;反之,如果“私益性”很强,则可以精神鼓励为主,必要时亦可予以支持。对于文化产品中的“私有品”问题,法国现行的《文化赞助法》(以下简称《赞助法》)的做法非常典型。为推动当代艺术品市场发展,现行《赞助法》允许企业购买在世艺术家的原作而享受一定比例的减税(减税总金额不超过营业额的0.5%);企业购买乐器出借给音乐家演奏,即可获得减免税;为本单位购置国宝级珍品(在法国领土内)的企业,可获40%免税。2008年4月2日,时任法国文化部长阿尔芭内尔在部长会议上提出“重振法国艺术市场计划”。计划中最令人期待的是对购买艺术品的鼓励政策:凡为购买艺术品而贷款者,银行向其提供零利息贷款。^[21]日本1950年颁布的《文化财产保护法》则独树一帜地提出了无形文化财产(亦即相当于非物质文化遗产)的概念,并以法律形式规定了它的范畴和保护办法。日本媒体还将那些造诣颇深、身怀绝技的艺人和工匠称为“人间国宝”。从1955年开始,日本政府开始在全国不定期选拔认定“人间国宝”,将那些大师级的艺术、工匠,经严格遴选确认后由国家保护起来,每人每年发放200万日元(约合人民币14万元)的特别扶助金,用以磨炼技艺、培养传人。如今,经文部省认定的“人间国宝”已经累计360位。韩国政府制定了金字塔式的文化传承人制度,最顶层被授予“保有者”的称号,他们是全国具有传统文化技能、民间文化艺能或者是掌握传统工艺制作、加工的最杰出的文化遗产传承人,共有199名,国家给予他们用于公演、展示会等各种活动以及用于研究、扩展技能、艺能的全部经费,同时政府还提供每人每月100万韩元(约合人民币6000元)的生活补助和一系列的医疗保障,以保证他们衣食无忧。^[22]显然,英国、法国、日本和韩国等政府的做法,正是我们给出的文化财政决策模型中正确对待“私有品”的公益性和私益性问题以及应当或者可以采取的、有针对性的公共财政政策的有力证明,亦是最具典型意义的案例。

再从“公共品”这一“角”看,根据图中所示,如果该类产品公益性很强,如公共物品理论中论及的“纯公共文化产品”,如国家电台、电视台,国家级重要的文物和历史遗迹以及基础性理论和科研攻关课题研究等,一般显见不应交由市场,即便是交出去了,政府也应当予以高度关注,公共财政亦应当予以支持或大力支持,必要时还非得由政府自己来掌控或生产(因此,笔者个人反对在当前的文化体制改革中,将诸如学术性刊物或学术著作出版推向市场,以及允许刊物或出版社向作者收取版面费及变相收取书号费等做法)。反之,随着该类产品公益性的减弱、私益性的逐渐增强,则可以交由第三部门或个体人乃至于完全交给市场来生产,公共财政显见可以逐渐减少支持力度或者亦可以不予支持。据图中所示,还可以看出,对于这种情形,公共财政对于第三部门的支持力度应当比对市场的支持力度要大。对于文化产品中的“公共品”生产及其公益性和私益性等问题,英国近年的一些做法首先值得关注。2010年,为重振艺术产业,英国艺术协会公布了“支撑计划”,旨在为英国的艺术机构提供重建及发展的资金。计划实施的对象包括所有从事艺术生产的机构和组织,资金主要用于更新剧院硬件设备、投资艺术表演作品、发展视觉艺术及开拓观众群。英国伊斯特布恩市则授权剧院委托信托机构开展一项名为“皇家计划”的剧院及周边建设项目。据初步估计,该项目将花费3000万英镑,由于资金额超过了当地市议会的预算,政府决定委托信托机构完成该项建设。改建之后,该市剧院的经营权也可能转移给该信托机构。^[23]澳大利亚则采取五大措施发展艺术和文化机构,鼓励艺术的发展,保护文化遗产并推广文化艺术。这五大措施包括出租权、二次转让版权税计划、资金和支持机遇、奖励政策及税收激励政策。公众出租权和教育出租权是澳大利亚政府的一个文化项目,用于对那些因无偿向公众或图书馆提供书本而造成收入损失的澳大利亚出版商等提供补偿。二次转让版权税计划规定,艺术家的原创作品在艺术市场上再次转让的价格高于1000澳元时,可获得卖出价格5%的利润。该计划对所有在世的艺术家适用,即使在艺术家逝世后的七十年内依然有效。该计划支持的艺术形式有绘画、雕刻以及陶瓷制品等。在资金和支持机遇方面,澳大利亚政府主要支持以下几个领域的发展:电影与电视领域、可移动的文化遗产领域、音乐领域、旅游领域以及对艺术家的支持方面。税收激励政策包括减免部分文化组织的税收等。^[24]英国和澳大利亚政府对于文化产品中的公共品及其公益性与私益性问题所采取的公共财政政策,显见非常值得学习和借鉴;同时,也证实了这里给出的文化财政决策模型中针对公共品问题所提议的决策方法的科学性、实用性、可操作性。

从“公益性—私益性”这一条实线,结合与其相对应的两个维度即“产品供给源”与“财政支持力”来看,这里同样也体现了这样两个基本理念:从财政支持力来看,公共文化产品的生产,一般来说,应当依据产品公益性和私益性的强弱而采取相应的文化财政政策。显见,一般来说,公益性越强,越应当加大财政支持力度;反之,可随私益性的增强而减少。从产品供给源看,公共文化产品的生产,一般来说,大凡公益性程度越高的产品,政府都需要高度重视和关注,而私益性越强的产品则可以分别交由市场或者是第三部门及个体人等来生产。具体的文化财政决策,则可以通过分析这一条实线的两个端点,即“私益性”与“公共性”这样两个“角”来进行。由于在讨论“公共品”与“私有品”时,已经基本涉及了这两个“角”,这里不予赘述。总体来看,从公益性和私益性强弱的角度来讨论文化产品的财政政策时,一方面,必须认识到,基于文化天然独具的公共性,且公共性既是文化的结果亦是其成因,因而,文化产品本质上不能过于强调其公益性和私益性,即不应当可能也难以对二者强作区分。在通常情形下,亦且可以认为,私益性是公益性的基础,公益性是私益性的前提,因而,在文化财政决策时,必须慎重对待文化产品的公益性和私益性问题;另一方面,前述关于“四个角”的讨论,均未涉及图中展示的文化产品“无形作用”这一条虚线。显见,无论是公共品抑或是私有品,其无形的作用都需要予以高度关注,且亦可以依照前述的关于“四个角”的讨论,根据文化产品公益性或私益性的无形作用的大小或强弱,采取相应的文化财政政策。

通过对上述“两个维度、三条线、四个角文化财政决策”模型的分析,可以发现,由于文化产品是一种特殊产品,任何一个文化品即便是私有品,本质上亦天然地具有公共性;且任何文化品均有其看得见的有形作用,也往往还有着看不见的无形作用。一个看上去很不起眼的文化品,却极有可能兼具“天地人”效用价值。从这个意义上说,文化和文化财政决策的理论性和科学性,相较于任何其他的公共决策,恐怕难度更大,要求亦更高。特别是由于文化产品无形作用的存在,就需要决策者必须有敏锐的洞察力以及更高的关于文化和公共文化产品、公共财政、公共管理等,事实上必然要牵涉到方方面面的理论知识储备和理论素养。为了在实践中便于对上述决策模型的分析,根据前述关于文化产品的新型分类以及决策模型的分析,这里给出关于公共文化财政决策的五项基本原则:

一是强化公共品公益性原则。这一原则表明维护国家政治安全、经济安全、文化安全和公共性文化权益今天是,亦且恒久地是公共文化服务体系建设的重要目的和基本目标,而且,在今天这样一个经济全球化乃至于文化全球化的时代,必须予以“强化”。

二是保障公共品私益性原则。通常所说的“保障人民群众基本文化权益”,基本上所体现的正是这一原则;强调文化产品即使有着很强或者是完全的私益性,如前述部分国家政府的公共财政政策那样,应当有时亦且必须予以有力保障。维护最广大人民群众基本的私益性文化权益,理当成为政府基本的、基础性的、原生性的责任。

三是奖励私有品公益性原则。是指对具有公益性的私有文化产品,如前所述,由于文化产品属于精神消费范畴,不同于一般的物质消费,其对于社会总体福利水平的提高也有正面影响,虽则是私有品,政府亦应当予以高度关注,积极鼓励,必要时也可以采取适度的财政支持或奖励措施。

四是鼓励私有品私益性原则。这一原则表明,大凡文化产品,即便是私有品且完全是自益的、私益的,政府亦应当予以鼓励。这既是文化大发展大繁荣的题中之义,亦可以成为当前各级政府所采取的“种”文化举措的理论基础。

五是重视文化品无形作用原则。如前所述,这一原则体现的正是文化产品作为精神消费范畴,有时无形的作用可能反而比有形的作用更大、意义更深远,因而必须予以高度重视。

统观上述,文化是一种十分有益的资源,这就意味着政府要根据文化能够带来的益处来提供相应资金,就需要对其价值进行判断。就当今时代而言,文化政策中十分重要的一点就是把文化公共管理纳入更大的政治、经济、文化和社会背景下。当今世界越来越复杂,因而要进行这样的决策,做出任何文化和文化财政决策,都必须要有足够的信息看清楚面临的挑战和机会。在政策制定中,利益和价值都是合法存在的,由于不能保证某些价值观不会对政策制定过程做出过度干扰,某些价值观可能甚至就是某项研究或决策的动因;而且,文化和文化财政政策制定时,必然要面对各种目标、利益、价值、决策或方法等,所有这些又极有可能是相互冲突和矛盾的,会出现“意义之战”,要做出选择,就不仅仅是个理论问题,也是技术问题、实践问题。可以认为,如果在制定文化政策时不能更加科学,那就很难想象文化能重新成为公共利益的一部分和政府应当关心的中心。^[25]

四、结论与展望

1.当前我国文化财政的问题和缺失:基于新文化财政决策理论

通过新文化观以及文化天然独具的公共性的全新解读,在重新思考我国公共文化服务体系建设以及文化“天地人”效用价值的基础上,本研究提出了基于不同视角的文化产品新型分类法,并对公共文化服务体系概念作出了全新的界定,给出了公共文化财政新型决策模型以及五项基本原则。本研究将这些称之为“新公共文化服务理论”,相对于文化财政而言,则谓之“新文化财政决策理论”。基于这些理论视角来考量当前我国的公共文化财政政策,至少存在着这样几个问题和缺失:一是区域社会文化发展缺乏战略构图。尽管出台了相应的五年或十年规划,但总体来看,正如笔者在基于浙江省“群众文化”调查时所发现的,实际上当前无论是关涉文化事业抑或是文化产业发展的人、财、物等方面的投入,随意性均极大。^[26]二是文化发展战略与文化财政规划相脱节。至少可以说是有策略而无战略。迄今在全国各地未见出台一个与“十二五”文化发展相衔接的文化财政五年或十年规划,大都只是在规划的“保障措施”中附言财政保障措施和文化投入问题。即便如前文提及的诸如英国的艺术机构“支撑计划”、法国的“重振艺术市场计划”等专项文化财政计划亦罕有听闻。三是文化的公共性与财政的公共性不结盟。如果说公共文化与公共财政的最大交集在于其公共性和公益性,那么二者本当是“亲兄弟”,然显见“亲兄弟不亲”。文化的公共性与财政的公共性难以有效整合和有机配合。正如何广前、赵英吉在《财政如何支持公共文化服务体系建设》一文中所指出的:公共文化服务的本质是满足人民群众的基本精神文化需求,是人民群众解决温饱问题之后的更高层次的民生要求;而公共财政支出,向公益性和公共性领域转变,则是完善我国公共财政框架的必然要求。^[27]然则,一方面对于这种“必然要求”的认识显见尚未普遍达成共识;另一方面,对于二者“交集”部分的研究亦未见有深入的研究。四是全社会缺乏文化自觉,“文化财政文化”培植迫在眉睫,文化财政立法不可或缺。这里特别需要说明的是,文化财政也是一种“文化”。因为文化投入既是国家和政府的事,很多时候也是社群团体组织以及家庭和个人等全社会的事。因而这里不妨一并将“文化财政文化”区分为“文化公共财政文化”和“文化私有或家庭财政文化”(可以指各类社群团体组织、家庭或个体人等关于文化方面投入的风气、惯常方式、心智模式、觉悟等),进而合称之为“文化财政文化”。举例来说,中国宋代的文化成就举世瞩目,理学、宋词、话本、史学及闻名世界的三大发明,犹如明珠璀璨,熠熠生辉,在中国古代乃至全世界都享有盛誉。宋代教育兴盛既是经济文化发达的表现,也是经济文化发达的原因。宋代教育的发达,表现在太学教育制度空前完备、科举防弊制度日臻严密、书院教育兴旺发达、家庭教育日趋普遍等各个方面。^[28]除了宋代统治者“以儒立国”战略的推动外,可以认为,亦是当时全社会文化自觉同时亦是全社会对教育、文化、科技投入等方面可称之为“文化财政文化”自觉的体现。在当今的法国,作为《文化赞助法》可观察效应的重大事件,2007年11月7日,法国《费加罗报》用整整两版篇幅报道了里昂美术馆历时三年,在民间筹集1700万欧元巨资,将法国浪漫派时期优秀画家尼古拉·普桑的名作《逃亡埃及》,收为馆藏品的重大文化事件。这笔款项甚至对于卢浮宫这样的大型国家博物馆而言,都是一个天文数字,更何况一个地方美术馆。此次收购震动了整个法国博物馆界。为了不使名画流落海外,法国博物馆界、民间收藏爱好者、普通百姓和企业共同努力,创造了神话。在里昂市长举办的一次午餐会上,一举筹得了100万欧元;卢浮宫破例对兄弟馆伸出援手,捐款100万;法国保险业巨头安盛公司出资200万,道达尔公司出资200万……2008年2月,这幅国宝级珍品终于落户里昂美术馆。显见,这一重大文化事件,便可以称之为法国全社会“文化财政文化”自觉的一个最为典型的实例。^[29]

2.以公共文化服务推进公民社会建设:新时期中国公共文化服务体系建设可供选择的目标

哈贝马斯在《交往行动理论》中提出了“系统世界”和“生活世界”的范畴,“系统世界”包括政治系统和经济系统,它们分别按照权力运行规律和利益交换原则组织起来,因而属于社会中“制度整合”的领域。“生活世界”则是指“文化传播和语言组织起来的解释性范式的贮存”,它是按照“社会整合”的原则而形成文化公共领域和“文化行动体系”,即人们通过公共社会交往中的相互沟通和理解而取得对某种“解释性范式”的普遍认同。^[30]按照哈贝马斯的理解,这个生活世界就是市民社会中的社会文化系统,它作为一个具有文化批判功能的公共领域,构成了政治国家合法性的基础。只有当社会文化系统在市民社会中获得高度的自治和空前的解放,并且与政治国家之间形成一种良性的互动关系,现代国家才具有不竭的合法性资源,社会才能获得良性的发展。^[31]一般而言,现代民族国家出现之后,公民身份因国籍的获得而自然生成;然而,公民意识却并不能因此而自然生成。公民身份的获得及认同有着自身的本土资源和心理基础。^[32]市民社会及其理论研究中,社会文化批判功能日益受凸显的事实表明,公共文化与公民意识、公共文化服务与公民社会建设,不但由于它们均属于具有“公共性”的意识形态或社会心理领域而相关联,而且,公共文化服务理当也完全可以为培育、塑造公民意识和公民社会提供强有力的文化支持。在此意义上,新时期我国的公共文化服务体系建设,不仅是政府或市场、社会或个体人以及第三部门等正需要共同致力构造的公共服务体系的有机组成部分,而且,提供优质的公共文化服务既是负责任的政府、同时也应当是每一个公民应尽的责任和义务。通过科学有效的公共文化和文化财政政策的支持,以及文化财政文化在全社会的培植、塑造和全民自觉,经由公共文化服务体系建设,在推进社会主义核心价值体系建设的同时,推动中国公民社会建设,也完全可以成为新时期中国公共文化服务体系建设可供选择的基本目标或根本任务。

【注释】

[1]吴福平:“文化管理的文化缺失”,《思想战线》2010年第6期。

[2]中国社会科学院哲学研究所“浙江经验与中国发展研究”课题组:“科学发展观与新文化观”,《哲学研究》2006年第11期。

[3]“天地人”人性假设,阐述的是一种思想,颂扬的是一种精神,顺应的是社会文化和人类文明发展的一种趋势。更加注重的是关于“人”的哲学化思考,更加突出的是“人”在“天”“地”之间“万物之灵”“天地之心”的地位,更加关注的是“天”“地”“人”的同生并存、和合共赢发展。其对人的基本判断是:“人”是“天地人”。在哲学层面上,是主客观相和合的关于我们所生息的宇宙物质世界的高度哲学概括;在管理思想上,既强调了“人”在“天”“地”之间所应有的地位,又主张“天大、地大、人亦大”,并以实现“天地人和”为最高目标;也因此,是对管理学史上既往一切管理人性假设的超越,且不仅与文化管理的基本理念和目标完全一致,亦有望全面提升和拓展文化管理的理论视域。可以深信,依此展开文化管理管理理论、管理模式、管理方法的构建,将有利于克服“这个时代的管理挑战”,实现管理学的“一个根本的转型”,即“从基于攫取自然和社会资本、专门为私利而进行的创新,转向为滋养社会和生态的健康福祉的创新”,进而有效地解决当今时代出现的管理失灵和发展失灵。参见吴福平:“文化管理的‘天地人’人性假设”,吴福平:《文化管理的视阈:效用与价值》,浙江大学出版社2012年版,第36—55页。

[4]J.David Hunger,Thomas L.Wheelen,Essentials of Strategic Management(Fourth Edition),Beijing:Publishing House of Electrongics Industry,2008,pp.26-27.

[5]吴福平:“文化管理的视阈:效用与价值”,浙江大学出版社2012年版,“前言”,第4页。

[6]马海涛、龙军:“公共文化服务体系建设与财税政策支持——基于原理、制约和路径的分析”,《铜陵学院学报》2007年第6期。

[7]魏明:“全球信息时代中国文化软实力发展战略研究”,华中师范大学政治学研究院科学社会主义研究所博士学位论文(2008年),第73页。

[8]罗伯特·罗茨:“新的治理”,俞可平编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第86页。

[9]郁建兴、黄红华、方立明等:“在政府与企业之间——以温州商会为研究对象”,浙江人民出版社2004年版,第2—3页。

[10]美国经济分析局每年都要评估主要产业的衍生附加值。表演艺术、体育赛事和博物馆也在其中。“附加值”是指某一产业通过劳动力和包括原材料成本在内的资本为美国经济所作出的贡献。参见:张小舟编译:《美国国家艺术基金会发布系列研究报告》,浙江省文化艺术研究院主办的《文化参考》(内部资料)2011年第3期。

[11]吴福平:“浙江省‘十二五’文化发展规划编制‘群众文化’课题调研报告”,《文化艺术研究》2010年第5期。

[12]周玉婷:“公序良俗的法理分析”,《现代商贸工业》2011年第22期。

[13]孙万怀:“法律如何兼顾公序良俗”,《解放日报》2012年3月12日,第5版。

[14]史尚宽:“民法总论”,(中国)台北:正大印书馆1970年版,第39页。

[15]马海涛、龙军:“公共文化服务体系建设与财税政策支持——基于原理、制约和路径的分析”,《铜陵学院学报》2007年第6期。

[16]陈则谦:“公共文化服务网络建设的财政投入保障机制研究”,《学术论丛》2009年第5期。

[17]魏鹏举:“公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择”,《中国行政管理》第2009年第5期。

[18]魏鹏举:“公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择”,《中国行政管理》第2009年第5期。

[19]魏鹏举:“公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择”,《中国行政管理》2009年第5期。

[20]魏鹏举:“公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择”,《中国行政管理》2009年第5期。

[21]胡洪庆:“法国的文化艺术赞助政策及实践”,《上海艺术家》2012年第1期。

[22]赵丹编译:“国外保护非物质文化遗产的现状”,浙江省文化艺术研究院主办的《文化参考》(内部资料)2011年第1期。

[23]周静编译:“英国引进信托机构促进剧院建设”,浙江省文化艺术研究院主办的《文化参考》(内部资料)2010年第2期。

[24]陈玲华编译:“澳大利亚采取五大措施发展艺术和文化机构”,浙江省文化艺术研究院主办的《文化参考》(内部资料)2011年第3期。

[25][斯洛文尼亚]Vesnaĉopiĉ:“论文化政策研究中的实证研究缺失”,马绯璠编译,《文化艺术研究》2012年第1期。

[26]吴福平:“浙江省‘十二五’文化发展规划编制‘群众文化’课题调研报告”,《文化艺术研究》2010年第5期。

[27]何广前、赵英吉:“财政如何支持公共文化服务体系建设”,《经营与管理》2008年第1期。

[28]丁建军、金之易:“宋代教育发达原因探析”,《河北大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期。

[29]胡洪庆:“法国的文化艺术赞助政策及实践”,《上海艺术家》2012年第1期。

[30]哈贝马斯:《交往行动理论(第一卷):行动的合理性和社会合理化》,重庆出版社1994年版,第149—153页,第301—312页。

[31]王新生:《市民社会论》,广西人民出版社2003年版,第38页。

[32]杨宜音:“当代中国人公民意识的测量初探”,《社会学研究》2008年第2期。