中国公共政策制定的基本特点

6.2.1　中国公共政策制定的基本特点

改革开放前，中国政策制定的价值取向以政治浪漫主义为主，政策制定的主体主要是政治领袖和少数政治精英，政策制定权属于中央高度集权，政策制定的方式以经验决策为主，政策制定的动力主要来源于政治领袖的言论（刘昌雄1，2004）。改革开放以来，中国政策制定逐渐形成了新的范式。具体表现为：政策制定的价值取向以现实主义为主，政策制定的主体由官方主体向非官方主体拓展，政策制定权以集权与适度分权相结合，科学决策的政策制定方式渐趋普遍，政策制定的动力以公众的政策诉求为主（刘昌雄2，2004）。中国的公共政策制定过程具有不同于西方政策制定过程的特点。

1）独具特色的政党决策体制

中国共产党参与政府决策，并且是政策决策过程中最重要的决策者，这是中国公共政策决策模式的一个重要特征。为了与宪政结构相适应，形成了以中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构，即党政结构。中国共产党以执政党的地位，对中国的政治、经济、文化等各个领域的事务实行集中、统一领导。但中国共产党在领导方式上与西方执政党不同。后者在通过选举赢得政府后即退往后台，党的组织不以自身的身份和形象介入公共管理领域。在政府关系中主要形成的是行政机构和立法机关的关系，而不是政府与政党的关系，尽管政府施政的依据是政党在竞选中形成的纲领。西方的公共决策过程本质上是政治利益分配的过程，各政党、各利益集团极力影响公共决策的过程。特别是当该政府是联合政府时，组成政府的各党之间常对政策进行讨价还价才能达到某种一致。而中国共产党在取得政权、组成政府后，形成的政府关系主要是党和行政机构、立法机构的关系。中国政府决策过程中党政二元结构事实上是由共产党对公共事务的直接介入决定的，这就产生了以各级党委为决断核心的独具特色的中国公共政策决策模式，造成决策主体的决策模糊，决策过程中摩擦成本增加。多位一体、以党为主的决策模式也弱化了对决策的监督，阻碍了人民群众参与的程度（汪洁，黄登攀，2004）。

2）政治动力构成了政策形成的客观环境

中国特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身进行利益聚合的表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。执政党的群众路线的决策规范，以及党的领导和政府官员们“从群众中来，到群众中去”的领导和决策方法，使当代中国的社会性利益表达和利益综合并非主要由社会性结构来承担，而主要是由党组织和政府内部的各级官员来体察和认定。中国的社会性利益群体主要不是作为利益集团向政策制定者施加压力，而是更多地发挥了在党组织和政府与人民之间信息沟通、情况反映的“桥梁”和“纽带”作用，更多地呈现出“高度组织化”的政府整合特征，其可以看做是党组织和政府机关的“附属物”，它们在政策输入过程中所承担的基础性利益表达和利益整合功能也可以看做是党组织和政府“内部输入”功能的一种合理延伸（朴贞子，金?烈，2005）。中国社会结构分化程度较低，社会利益的表达和综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去（朱光磊，1997）。政策制定过程呈现出一种“内输人”的特点^[2]。政治精英掌握着社会政策的提出。每一项政策都是社会需要的产物，但是将社会需要转化为公共政策的社会机制却不具备，虚拟的政策一般不是直接来自社会民众，而是由政治精英在感受到社会的这种需求后，向制定的机构和组织提出。由于利益集团的影响，或者权力的垄断者出于自身利益的需要，政策成为政治精英推行统治的工具，在这种情况下，社会政策就会严重偏离社会公共需要（程杞国，2000）。有些学者认为，当代中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型，也使中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优（孙光，1998）。

3）政策制定系统的机构设置缺陷

中国政府各部门拥有一定的行政立法权与政策制定权，负责制定相关法规、规章和政策。有些拥有政策制定权限的公共部门，由于自身利益取向的驱动，把政策变成了维护本部门特殊利益、特殊权力或不正当权力的手段。一些政府职能部门包揽了从政策问题的提出、政策的制定和建议到政策的实施和监督，一些法定程序也是“走过场”，这在很大程度上影响了政策功能的有效发挥。与之相似，政策制定系统所依赖的信息系统往往也因等级制而导致信息获取环节过多，以致出现信息失真的情况。政府独立的政策咨询机构和部门内部的政策研究机构虽然早就存在，决策层上下也有加大其作用的共识，但由于其对政策系统往往过分依附，深入实际研究问题显得不够，另外，其缺乏硬软件的更新，导致方法理论陈旧，造成政策咨询系统往往成为一种摆设。

4）政策制定资源不足

政策资源是指政策运行过程中，有利于政策制定和执行的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件，它包括政治、经济、人力、信息及诚信等资源（赵凯农，李兆光，2003）。政策制定需要充分合适的资源条件。随着中国市场化进程的加快，政府控制的可支配政策资源，包括财力、物力以及其他资源逐步减少；而入世以后客观上要求提供更多的政策制定资源，中央和地方政府的汲取能力呈逐年下降的趋势。这已经严重影响了政策制定资源的有效供给。此外，中国的政策制定资源还存在着分布不均且重点不合适的现象。表现在政策资源比较多的存在于中央一级，地方政府即使有比较充分的政策制定资源也往往因为权限的原因而不能充分运用。一方面，由于层级分割，中央的政策资源在利用的时候往往难免与实际情况不符；另一方面，地方政府囿于政策资源的缺乏，真正要办的事情却往往不能办好。在政府出台的文件中，目标、原则、要求等提了很多，但基层的反映往往是“干货太少”，政策资源不足的情况下出台相应政策，也只能是“进一步解放思想，统一认识”。

5）政策环境影响深远

政策环境通常可分为政治环境、经济环境、社会文化环境和自然环境等。就历史因素而言，在当代中国，影响公共政策制定的传统主要有两种：一是儒家传统，中国传统文化的主流，有着强大的亲和力，负面影响最大，诸如吏官文化、官本位文化、官本位意识、政治全能主义、人治思想等，无时无刻不在产生潜移默化的功用；二是社会主义传统，社会主义的优势在于其高度集中统一的组织体制能够充分调动一切资源达到目标，尤其在危机决策时更是如此，但在现代化阶段，这种传统固有的弊端日益凸现，决策失误频频，如命令主义造成的瞎指挥，运动式决策思维导致政策过程的非连续性等。这两种传统互动交织，形成了一个独特的政治文化，其对政策制定的影响虽非直接的但却是深层次的（孙东远，1998）。