公共政策制定者

（二）公共政策制定者

公共政策制定者是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织，一般分为直接决策者和间接决策者两类。世界各国的具体政治制度不同，政策制定者的构成有很大的不同。一般而言，政策制定者包括立法机关、行政机关、政党尤其是执政党、利益团体和公民等五个主体。它们在政治系统的政治过程中扮演着不同的角色，对公共政策的制定发挥着不同的作用。

西方政治学和行政学理论提出了许多关于公共政策制定者的理论模式，对公共政策制定者做出了不同的理论分析。每一种理论对于分析公共政策制定者具有一定的意义和合理性，但也都存在一定的局限性。这些模式主要有以下几种。

议会决策模式

最早由英国资产阶级革命时期的思想家约翰·洛克在1689年的《政府论》一书中提出了三权分立思想，认为必须由作为最高国家权力的立法权来行使立法和决策的职能。这一思想被法国启蒙思想家孟德斯鸠所继承。但是，第二次世界大战后，人们对这一模式提出了质疑。美国学者安德森在《公共决策》中认为，不仅议会具有立法权和决策权，其他政府机构也有立法权和决策权，甚至非官方的组织、团体乃至公民个人也参与政策制定。但是，议会决策模式依然值得肯定，因为议会作为国家最高权力机关或立法机关，在公共政策制定过程中起着主导作用，其他主体的决策行为都是围绕议会进行的。

精英决策模式

1970年，美国政治学家托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒提出了杰出人物决策模型，认为只有社会中掌权的少数人才参与社会的价值分配，其他无权的大多数人并不能参与公共政策的制定；公共政策反映的不是大众的要求，而是杰出人物的价值观。美国政治学家戴维·伊斯顿也认为，只有长老、首领、执政官、立法者、法官、行政官员、专制君主等权威角色才能决策。美国政治学家亨廷顿从政治参与的角度论证了精英决策理论的合理性，认为政治精英对政治参与的态度在任何社会可能是影响该社会政治参与性质的一个最具决定性的因素。美国学者肯尼思·阿罗从投票分析中提出了著名的“阿罗不可能定理”，即要制定出达到一致的集体选择的投票程序是不可能的，一项合理的公共政策只有来自凌驾于众人之上的公共权力机关，因此真正的民主决策体制是不可能存在的。

政党决策模式

这是由美国政治学家查尔斯·林德布洛姆提出的。他认为，政治决策是一个政治互动和相互作用的政治过程，而政党在这一过程中起主导作用，政党通过竞选掌握国家政权，实现政治决策。比较政治学的创始人阿尔蒙德和鲍威尔提出，在现代社会中政党常常履行着“利益聚合”的功能，政党努力将利益集团的要求转变为一般的可供选择的政策方案。

团体决策模式

这是美国学者厄尔·莱瑟姆提出的。他认为，公共政策决策实际上是利益集团之间相互斗争达成的一种势力均衡。这一决策模式的特点是：团体争斗是决策的实际基础，政府是团体争斗的仲裁人，公民只有加入团体才能维护自身利益。

公民决策模式

这一模式强调公民个人在公共政策制定过程中的作用，认为公民参与决策是一个客观的事实。公民参与决策的方式主要有：全民公决即全体公民通过直接投票决定某项公共政策方案；选举是公民影响公共政策决策的最重要的权利和方式；一些个别的公民比如科学家等通过自己的知识或行动对公共政策决策发生重大影响；公民整体所拥有的巩固政权和推翻政权的民主权威，是任何统治者在政策制定时不能不尽力满足国民多数的利益需要。