公共政策制定中的利益相关者缺席

（一）公共政策制定中的利益相关者缺席

企业改制是牵涉到每一位企业职工切身利益的大事，但是，在林钢改制过程中，包括资产评估、改制方案的确定等政策环节都没有职工的广泛参与。林钢工人的不满，一是认为现任领导贪腐，二则质疑林钢改制中，从资产评估、民意表达和公开拍卖的三个环节，都存在侵害国有资产和工人利益的“黑幕”。根据林钢《改制实施方案》，林钢的资产总额为85209.07万元，负债总额54711.42万元，净资产30497.66万元。然而，由于官方一直没有公示评估报告，这些数据的真实性遭到了工人们的质疑。工人们坚信林钢的资产被严重低估，负债则被高估。林钢工人要求公布资产评估报告的要求没有得到满足，而各种资产评估中有关资产流失的小道消息却在工人中广泛传播，由此导致了林钢工人对资产改制小组的极度不信任。另外，林钢7月24日的拍卖活动亦让林钢工人怀疑其中的猫腻。在拍卖中，竞拍者只有林州重机和凤宝钢铁两家，而林州重机从始至终没有举牌，林钢的起拍价由3.294亿元降价至2.5999亿元，比最初价格低了19.6%，凤宝钢铁一家举牌，一次性竞得林钢。

林钢工人其实并不反对企业改制本身，几年来他们一直期盼改制能够增强企业效益，改善自己的生活状况。林钢改制早在2003年就开始筹划，但一直没找到合适的买家。2009年3月份，濮阳市国资委和公司领导召开职代会，在那次会上，工人代表们批准了一份“改制方案”。但这个方案与后来的实施方案之间相差甚大，涉及企业资产和职工待遇的条款非常笼统。有许多工人反映，在当时公司所组织的民意调查中，在民意调查表上只能签同意选项，而不管不问待遇等问题，因此也根本无法反应职工的真实意愿和心声。由于现行的改制方案、职工安置方案以及拍卖活动都没有经过职代会的批准，也没有让员工事先知晓，改制的不公平性、不透明性直接激起了民愤。

2003年国务院办公厅转发国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》明确规定，“职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过方可实施改制”。但是，由于企业职工代表大会并不是每个职工直接参与议事的机构，而当选职工代表大多数是企业中层以上管理人员，他们的利益受到改制影响的程度相对较小，部分管理人员还能够通过改制获得更高的薪酬，因此真正在企业改制过程中能够代表和维护广大普通工人利益的职工代表数量并不多。

随着林钢改制工作的启动，林钢工人们开始通过多种渠道反映企业的各种问题和自己的诉求，职工代表大会和工会是其中重要的体制内渠道。林钢职工代表大会有一百多人，主要由单位副科长以上的中层领导组成，当然也不乏一些优秀的一线工人。企业正常生产时期，工人们选举职工代表的主要标准，是在生产经营方面比较优秀的人，这些人可以在企业考核中为职工争取利益。但是，在企业改制的时候，工人们需要的是敢于替工人说话、替工人维权的代表。由于职代会的运转与普通职工利益表达的脱节，在很多职工看来，职代会并没有真正代表职工担负起利益表达与民主管理的职责，并在广大职工尚不知情的情况下通过了在他们看来有问题的改制方案。所以，“软禁”事件结束之后，部分工人们要求进行全员公投，选出他们自己信任的职工代表。

林钢工人对企业工会在改制过程中的表现和作为也极为不满，工会没有能够发挥其维护工人权利和利益的应有作用，特别是在改制过程中，没有成为工人可以依靠的重要组织形式。对于这一点，林钢党委委员、工会主席郭建军道出了自己的苦衷：“企业工会的位置比较尴尬，处于企业工人和企业决策层的夹缝中。在林钢改制的过程中，工会起到了信息传递的作用，把工人们的意见诉求完整地反映到了改制工作组，至于是否被采纳，工会没有决定权。”⁽⁷⁾近年来，林钢工会尽管做了许多得到工人们好评的实事，诸如提高职工食堂服务水平、解决职工上下班交通困难、技术比武评选“首席员工”、开展文体娱乐健身活动等。在林钢改制的过程中，工会也起到了一定的信息传递的作用，把工人们的意见、诉求反映到了改制工作组，但是，对于这些意见是否被考虑和采纳，工会没有决定权，也难以通过施加压力等形式为职工维权。因此，工会也无法解决企业改制过程中工人主体地位缺失的现实，工人们对工会的信任和依赖程度也因此而迅速降低。

从林钢改制的整个过程中可以看到，林钢工人对政府拥有复杂的心态。一方面，对于企业的发展和转型，工人们对政府有强烈的依赖心理，希望政府主导的改制工作组能够为林钢的未来找到合理的发展路径；另一方面，林钢工人和林钢决策层、政府工作人员之间的对立情绪，已经影响到了彼此之间无障碍地沟通。其中，特别是在改制过程中如何更好地维护职工利益、让广大职工参与企业的改制政策制订过程方面，既有的渠道显然不足以担此重任。在政府力推林钢改制的一年来，林钢改制过程已经变得非常难以驾驭，而为了快速推进企业改制，政府最终撇开广大职工所进行的仓促决策造成了最坏的后果。正因如此，河南省委书记徐光春在林钢事件的处理中指出，有些企业在改制过程中民主程序不健全，没有经过职工代表大会或者职工大会的充分讨论，也没有经过社会稳定风险评估，引起职工的质疑和不满，这是导致群体性冲突事件的主要原因。