自上而下的政策执行

一、自上而下的政策执行

自上而下（top‐bottom approach，top‐down approach）的政策执行模式是20世纪70年代政策执行研究的主流。在早期政策科学“政治—行政”二分法研究的模式中，政治代表决策，行政代表执行，行政组织是公共政策执行的主体，行政体系作为科层组织，通过自上而下的权力系统来分配和执行任务。但是，面对政策实践中的种种问题，人们往往会反思:为什么好的或比较理想的政策方案及项目并不能取得预期的结果？基于理性的信仰，人们以为通过完美的控制可能可以解决好执行中的每一个环节。普雷斯曼和韦达夫斯基在其《政策执行——华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的》中分析了联邦制政府如何通过自上而下的干预来控制政策的有效执行。胡德（C.Hood）⁽¹⁰⁾建议，在“完美的行政”条件下，运用资源和政治认同程度等外部因素与行政相结合，实现“完美的政策执行”；他同时考察了复杂系统中的控制所可能遭遇的内在限制（“行政的限度”），指出了控制之难与加强控制的方法。⁽¹¹⁾在胡德“完美的行政”基础上，豪格伍德（B.Hogwood）和葛恩（L.Gunn）提出了实现“完美的政策执行”必需的条件，⁽¹²⁾包括:执行机构外部环境的无限制，足够的时间和资源，有效直接的因果关系，执行机构的唯一性并且不受干扰，政策目标的完全理解和认可，政策目标严格的时序和人员分解，政策过程中的良好沟通和协调，执行者的良好权威和执行对象的绝对服从。在自上而下的执行观念中，研究者关注政府系统中不同机关和部门之间的联结机制，认为政策执行活动牵扯到执行链中的许多环节，这些环节中的任何一个失误都会发生许多小的“亏空”，并逐渐累积成大的“亏空”，从而导致政策失败。

（一）过程模式

史密斯（T.B.Smith）通过探究政策执行的影响因素来构建政策执行模式（亦称“史密斯模式”）。在他看来，政策执行是一个涉及诸多因素和变量的极为复杂的活动过程，“具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、政策的范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心、目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会与政治环境的不同，凡此等等，均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素”。⁽¹³⁾而其中四个是主要因素:理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境（如图4-1所示）。

图4-1　政策执行的过程模式

（二）系统模式

范米特（D.S.Van Meter）和范霍恩（C.E.Van Horn）在《政策执行过程:一个概念结构》中提出系统模式（亦称“范霍恩—范米特模型”），⁽¹⁴⁾认为政策执行过程受到系统内外因素的影响，这些因素主要包括:

◇政策的目标与标准；

◇政策资源，包括财物资源、信息资源、权威资源等；

◇执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌以及执行机关的特征及整合程度；

◇执行方式，指执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，包括沟通、协调与强制；

◇系统环境，包括政治、经济、文化、社会条件等。

该理论架构以组织控制为基础，认为执行过程依赖于组织功能的发挥，强调目标共识对政策的影响性；同时极其强调政策执行机构所面临的经济、社会与政治环境对政策执行模式的影响。系统模式找出了影响政策执行的重要因素，建立了政策与执行之间的联系，而且说明了各变量间的关系。

（三）综合模式

在“范霍恩—范米特模型”基础上，萨巴蒂尔（P.A.Sabatier）和马兹曼尼安

图4-2　政策执行的系统模式⁽¹⁵⁾

（D.A.Mazmanian）的综合模式（亦称“马兹曼尼安—萨巴蒂尔模型”）⁽¹⁶⁾将政策执行看成一个受多种变量影响的动态的、复杂的过程，将影响政策执行的主要因素归为政策问题的特性、政策本身的可控性变量以及政策以外的变量三类，并将政策问题视为影响政策执行和政策效果的重要变量。这一模型从多个视角考察了影响政策执行的各种主要变量，为我们分析和指导政策执行提供了一个较完备的思考与实践框架。

图4-3　政策执行的综合模式

以上这些模式以一种理想化的描述，集中体现了政策执行自上而下模式的理性特点，其目的是告诉高层的政治家应如何保证政策执行的有效性。自上而下的政策执行模式从行政系统最高决策层的角度出发，在认定政策制定过程绝对正确的前提下，提出了各政策执行控制链条的具体要求，以最大限度地减少执行亏空。其主要特点就是控制，追求政策过程中的一致性。这是一种严格的规范分析，具有行政上强大的影响力。但是，至20世纪70年代末80年代初，这一模式在实践中遭遇诸多困难。其原因在于，自上而下的政策执行模式过于关注中央行动者的目标和策略，相对忽略政策执行过程中其他行动者特别是基层官员的适应性与创造性，忽略政策执行过程中各种可能发生的情况，因此，随着现代社会民主化进程的日渐加快，在日渐复杂的公共政策实践中，这种理性取向的完美行政在现实生活中的可靠性正饱受质疑，人们对公共政策过程性的认识开始逐步超越以往对文本的崇拜，政策执行的自下而上模式应运而生。