教育政策执行的影响因素

三、教育政策执行的影响因素

教育政策执行是一个多因素相互作用的复杂过程，分析这些因素对政策执行的影响方式和作用结果，有助于在实际的政策执行过程中分清主次矛盾，有的放矢地解决相应的政策问题。⁽⁴⁵⁾

（一）教育政策的性质

政策的性质对执行方略的选择具有重要意义。每一项政策都有其固有的特性，如政策问题的性质、政策问题的复杂程度、政策对象的地域范围、目标人群的规模、政策影响的地域、政策本身的超前性和滞后性等。一般说来，政策越明确，涉及的范围越小，人员越少，政策区域越集中，区域经济文化发展水平等政策环境更趋均衡，政策执行就越容易、越有效。

由于不同类型的教育政策会有不同的参与者，各种政策与人们的利害关系程度不同，导致不同参与者的参与程度不同。层次越高的教育政策，其宏观指导性越强，而层次越低的教育政策越具体和微观，操作性越强。具有象征意义的教育政策，通常只是为了表明一种政策态度，确认一种教育价值选择，可能并不一定表现为具体的办法和措施，政策执行者只需采取一些必要的宣传手段将教育政策精神宣示于众。大多数教育政策会涉及实质性的教育利益分配，易引起利益冲突，需按照规范合理运用各种执行手段谨慎执行，必要时要采取强制性手段强迫执行。常规性教育政策关涉的问题比较确定，备择方案较为明晰，人们在教育政策价值取向上易达成共识，可以事先对每一方案的执行结果进行分析和预测，择优执行，只需按正常的教育政策执行方式组织实施即可；风险性教育政策是指关涉不确定性强的重大教育问题的教育政策，不仅对教育政策的价值、目标难以达成共识，而且由于政策方案结果难以预测、风险性较大，也难以达成对具体教育政策措施的认同，但是，问题解决的机会往往稍纵即逝，这种情况下，就需要教育政策执行者根据教育实际果断决策，必要时需要采取非常规的政策手段，化解矛盾与问题。

（二）教育政策资源

教育政策执行需要制度、经费、人力、信息等多种资源予以保障。整体上看，我国教育政策的物质与财政资源，尤其是经费资源，极其匮乏，教育运行成本很高，在一些贫困地区，50%甚至70%以上的县级财政为教育财政，但以此来维持教育系统的正常运转仍然捉襟见肘，更不用说一些地方政府为了追求GDP的增长而将财政资源投入到有利于地方经济增长的领域，常常因为教育的非生产性而在有意无意间忽视了教育发展需求。近年来，国家加大了财政转移支付力度，特别加大了经济相对薄弱地区的教育投入，大大改善了地方教育的硬件环境，但诸如优秀教师队伍建设、教育教学质量、教育科研水平、教育管理水平等，仍亟待提高。因此，教育政策执行者须在既有的权责范围内，进一步提高教育资源的配置与利用意识，加强与各部门的沟通，通过提升管理水平来提高资源利用效率，提高现有人力资源的效率，激发教师的积极性与创造性。政策执行需要通畅的信息渠道和充分的信息资源，政策执行的每一个环节都会有大量的反馈信息，需要不断地调整计划，以对政策执行过程实行必要的监控。

（三）教育政策执行者素质

教育政策执行主体是各级教育管理机构和管理人员，执行者的政策态度、政策理解能力、政策执行能力等，直接影响教育政策的执行水平，影响教育政策目标的实现。

1.政策态度

政策态度包括对政策执行的积极性和责任心等。其中，对政策的原则性把握尤为重要。奥斯特罗姆（E.Ostrom）曾指出:“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”⁽⁴⁶⁾所谓“上有政策、下有对策”，从本质上讲，是将上级政策肢解、曲解，为我所用，实现狭隘的地方部门利益甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原有政策的背离。目前“，上有政策、下有对策”在现实中的情况各异，具体表现为对上级政策的“替换性”执行、“选择性”执行“、附加性”执行、“象征性”执行“、欺骗性”执行“、对抗性”执行等多种情况。⁽⁴⁷⁾

2.政策理解能力

政策理解能力是教育政策执行者对教育政策的认知水平和认同程度，前者要求执行者充分掌握该项政策的内容、类型和目标指向，准确体悟政策的精神实质，能根据政策目标采取相应的执行措施；后者要求政策执行者认可和赞同所要推行的政策，形成一种情感归属。政策网络中全方位、多向度的组织学习是提高政策理解力的重要前提。政策学习有一个从顺应到认同再到内化的深化过程，政策执行者从行动的松散联盟到利益共同体、学习共同体，从而既达成深层次的共同学习，又提升政策网络的集成程度，不仅有利于提高政策理解力，也有利于提高政策执行力。

3.政策执行能力

具体的教育政策执行过程中会面临种种不确定因素，要求执行者在资源争取、政策宣传、方案制定、人际关系处理中拥有综合能力。就沟通能力而言，表现为政策执行过程中不仅要与上下级教育行政机构之间保持充分的信息交流和传递，而且在每一层级教育机构内部，要与承担不同职能的部门以及不同职能部门内部承担不同职责的执行者进行协作和合作。此外，政策执行者还要善于与政策目标团体之间达成体谅和理解。由于所关注的利益各不相同，沟通中充满着分歧、误会、隔阂乃至矛盾冲突，所以，沟通中准确的表达、耐心的解释、富有感染力的影响是教育政策执行者执行能力的重要表现。

（四）教育政策执行组织

政策执行是在复杂的组织中进行的，政策执行效果很大程度上取决于组织结构和组织运行机制，这就要求我们关注组织内部系统和组织间的关系对政策执行的影响。

1.教育组织结构

教育组织结构是指教育系统的内部组织结构。我国的教育政策执行组织主要是各级教育行政部门。这是一种科层化的组织结构，其组织链条决定着政策任务、责任的实现及执行效率。科层化的教育组织结构以其非人格化的形式，理性有效地实现各种组织目标，尤其适合解决涉及范围较广的重要问题和重大问题。如汶川地震后，我国集全国诸多省市的力量进行学校教育重建。但是，随着科学技术与社会民主的发展以及社会经济结构的不断变化，作为工业化产物的科层组织不免显得有些僵化，招致新公共管理运动的抨击，人们在批评公共组织的无效与责任缺失的同时，强调引进市场元素，强化竞争机制，改造政府，实现由控制型政府向服务型政府的转变，从而为教育政策执行开辟了新的视野。

2.组织关系结构

组织间关系包括横向组织与纵向组织之间的关系，这种关系可以从管理结构、利益结构和结构构成的规则等方面来考察。以横向组织而言，与其他公共行政机构一样，教育部门与众多组织发生关系，并与其他组织进行资源交换。我国由于政府结构中权力分配的缘故，相较于与上级教育部门的关系，教育行政部门的资源获得受到同级政府更大的制约，因而教育的专业性权威受到层级性权威的制约，教育政策执行遇到很大挑战。而在纵向组织之间，中央与地方的分权关系决定了教育政策执行过程中的政策工具与手段选择。作为联邦制国家，美国联邦教育部不能直接对州教育系统行使权力，为了使国家教育政策能够顺利执行，在《不让一个孩子掉队法》的执行过程中，联邦教育部除了通过财政手段诱导州政府和学区管理部门负责公立学校的教育质量测试外，更是将学生学习达标年限的设定权交由各州根据本州情况自行设定，以保证法案的实施。

3.组织执行力

组织内关系和组织间关系构成了一个庞大的网络，制约或促进组织的执行力。这里的执行力不是指具体执行政策的个体和组织力量的堆积，而是一个有机联动的系统，是一个组织的整体执行力。组织内部与组织间结构状况的优劣，决定了其整体功能发挥的效果。如果其结构不合理，就可能产生内耗，限制其整体功能的发挥。在现实中，人们常过分强调和依赖关键位置、关键人物的个人执行力，而忽视整个组织的执行力，这种状况极容易导致政策随着关键人物的变动而出现变数的无果而终。因此，强化政策执行中组织的力量而非个人的力量，是维护教育政策执行的稳定与可持续的重要视角。进言之，政策执行部门间的职权冲突是政策执行不力甚至政策失效的重要原因。造成职权冲突的原因较为复杂，既有职权界定上的法律法规冲突，行政结构上的条块分割与职责同构，也有利益动机上部门利益的暗中作用，通过以公共立法规范行政权限，改变职责同构的条块结构，建立基于平等、协商、谈判的公共协调机制，完善公共财政，从“部门行政”走向“公共行政”，弱化部门利益，是解决职权冲突，提高政策执行力的重要选择。