自下而上的政策执行

二、自下而上的政策执行

自下而上（bottom‐top approach，bottom‐up approach）的政策执行模式是20世纪70年代末以来政策执行研究与实践的主流。它主张以行动为中心，强调政策执行并非对不完美的控制，而是连续不断的互动过程。在理解政策与行动之间的关系上，自下而上的政策执行模式没有预先设定的假设。政策不止于文本，还包括被描述为执行的环节。事实上，政策执行的冲突和后果是无法准确预知的，从政治上来看，尝试解决所有的矛盾和冲突是不明智的，从经济上看更是不可行的。所以，在具体的政策执行过程中，执行者比其他任何人都具备更有利的条件来作出关键性的决定。由此，政策制定过程在执行环节延续，在行动中形成。“政策行动中的理性，只有在接近底层的地方可能存在，也只有在这一层级中，才能够真正实现对人民的回应性。”⁽¹⁷⁾英国《1988年教育改革法》有关中小学校设立国家课程的规定中，只是宽泛地规定应该包括哪些课程（数学、英语、科学等），规定建立相应的组织和运作程序，而将决定更细致的内容和监督法律实施的问题留给学校教师，使他们能够选择课程和教学模式等。正如有学者所指出的:

必须将“粗暴地对待教师情感的撒切尔式的决策模式”、公众对教师缺乏信任、教师士气低落，与这一政策的执行依赖于教育管理官员、咨询机构和教师之间非常复杂的互动这一事实结合起来，从而使国家课程参数能够有效地“运作”。⁽¹⁸⁾

利普斯基1969年提出的街道层官僚理论成为自下而上政策执行模式的典型代表。街道层官僚“是指那些在其工作进程中直接与市民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员”。“典型的街道层官僚包括公职教师、警官及其他执法人员、社会工作者、法官、公职律师及其他司法官员、医疗保健工作人员，以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多公共雇员。”街道层官僚能在公共服务的政策执行中发挥支配性作用，这是因为街道层官僚机构膨胀、数目庞大，向公共生活的每一个领域不断渗透，不仅自身成为一个重要的利益群体，能够捍卫自身的权利，而且由于他们在政策执行中拥有很大的自主性和自由裁量的余地，自身居调节者的地位，掌握着公民权利与义务的尺度，引导出居民对于政府服务的期待。“作为一种重要的独立力量，街道层官僚足以影响相关决议的形成。”⁽¹⁹⁾

埃尔默（R.Elmore）1980年提出“后向规划”（backward mapping）概念，系统总结了自下而上政策执行模式。“后向规划”是指“，从作为政策所要解决的问题的中心的个人和组织的选择，到与那些选择密切关联的规则、程度和结构，再到用以影响那些事项的政策工具，以及可行的政策目标的‘后向的推论’”。⁽²⁰⁾这是一种以个人行动为起点，将行动看作是对问题的种种反应，并在各种备择方案间进行选择的模式。

从时间序列来看，自下而上的政策执行模式的形成晚于自上而下的政策执行模式，是对自上而下政策执行模式的纠偏，让人们看到政策执行过程中非理性和互动性的影响。在崇尚民主的现代社会，自下而上的政策执行模式似乎有着更深的理论支撑与民众根基。或许正因为如此，奥登（A.R.Odden）才将20世纪90年代的美国教育政策执行模式归结于此。⁽²¹⁾尽管如此，体现理性与控制的自上而下政策执行模式仍然彰显政策执行的本质。真实世界中的政策执行需要根据不同的政策背景，把握情境与具体执行中的“度”，作出相应调整。