论教育政策研究

论教育政策研究

吴远香

政策，即行动准则。⁽¹⁾把政策本身———政策的内容、政策制定的过程、政策执行的结果、评价政策成败的标准等———作为研究的对象，在我国上个世纪80年代以来，明显受到了关注，政策研究机构如雨后春笋般地建立起来。从中央到地方，从党政机关到群众团体，以至工厂、学校、研究所等都建立起相应的研究机构。政策研究不仅是学术发展的一个趋势，更是社会主义民主与法制建设的要求。当前，我国教育改革正日益深化，各层次、各级别的重要政策不断出台。一项好的政策可以在没有直接投资的情况下产生极大的社会效益和经济效益，一项不好的政策可以使巨大的投资化为乌有，甚至产生负面效应。教育政策研究的重要性不言而喻。

一

从世界范围看，第二次世界大战后，特别是20世纪七八十年代以来，教育政策研究成为教育研究的一个新的研究重心。政策研究成为学科发展的主题和新的重心，并不是教育独有的现象，它是社会科学应用化走向在整个社会科学中的反映，即从重视“是什么”的理论思辨，向重视“怎么做”的可应用性发展的转变。现在，国际上各学科知名学者几乎都参与了各自学科有关政策的研究;在理论上和实践中都具有重大影响的研究成果几乎都与政策有关。在这方面教育研究的转变也是很明显的。

从政策科学的母体———政治学来看，研究重点出现了明显的变化。第二次世界大战以后，政治学研究从静态研究转向动态研究，逐渐侧重于过程研究，把研究重心转向对政治活动本身的研究，其中包括政策制定等的研究，政策制定的过程和政策发挥作用的过程，成为政治学研究对象之一。政策制定的过程和政策发挥作用的过程可以归结为政策是怎样制定的和怎样才能制定一项好政策的研究，由此政策科学可以大致分为两类:一类是研究政策制定过程的，一项政策是怎样制定出来的，常被定义为“政策研究(policy studies)”或“政策的研究(studies of policy)”;另外一类是研究怎样才能制定出一项好政策，常被定义为“政策分析(policy analysis)”或“为政策的研究(studies for policy)”。⁽²⁾第一类研究侧重于理论探讨，第二类侧重于应用研究。界于这两者之间的是对政策的评价。

政策研究在最近20多年来之所以受到特别的青睐，并得到迅速发展，也有其社会原因。在20世纪30年代之前，西方国家信奉亚当·思密的自由主义政策主张，认为市场的自发调节这只“看不见的手”是最有效的和最公正的，政府对社会生活、经济行为干预得越少越好。但是，20世纪30年代的经济大萧条从根本上动摇了这一信念。凯恩斯主张用政府管理这只“看得见的手”代替“看不见的手”。他把西方经济的根本病因归结为有效需求不足，因此强调靠政府这只强有力的手来增加有效需求。从此，国家在经济生活中扮演了越来越重要的角色，国家的影响和控制向社会生活的各个方面渗透，使国家决策的重要性越来越突出，国家政策的范围越来越大。第二次世界大战以后，社会生活空前繁荣和复杂，政治、军事、外交、科技、体育、卫生、教育、金融等纷纷成为国家决策的对象。

从我国教育活动来看，在长期计划经济体制下，各项教育政策主要是由国家统一制定、颁布的，教育政策研究的空间极小。随着我国经济体制改革的不断深入和教育体制改革的发展，教育政策的重要性日益凸显，20多年来教育政策研究成为迅速发展起来的教育研究新领域，受到政策制定者和研究者的共同关注。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出，“把发展基础教育的责任交给地方政府”，“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权”。《高教法》又把高等学校的办学自主权以法律形式规定出来了。当国家把发展教育的某些权力和责任交给地方政府和高等学校的时候，也就意味着把某些政策制定和决策的权力由中央政府转向地方政府和高等学校，赋予地方政府和高等学校的教育工作者更多自主制定教育政策的权力和责任，使政策制定者发生了变化。地方政府和高等学校由单纯的教育政策执行者转变为政策制定的主体，这就使教育政策研究具有更加深厚的基础和更加广泛的需求。

二

地方性教育政策和高等学校为面向社会自主办学、增强主动适应国家经济建设和社会发展需要而制定的各项教育政策，在整个国家教育政策体系中占有重要地位。地方性教育政策和高等学校的教育政策无可置疑地受国家宏观政策的指导，而在本质上是要把遵循国家教育政策的精神和地方、高等学校的实际有机结合，从而实现教育政策的创新。

国家教育政策体系，从广义上包括一个国家教育改革和发展需要的所有教育政策。但是，由于影响国家教育改革和发展的问题太多，从这个角度研究比较困难，我们可以从众多问题中找出对国家教育改革和发展起决定作用的关键性问题或基本问题，如果对这些问题作出政策的规定，国家的教育改革和发展也就有了根本保证。国家针对影响教育改革和发展的基本问题而制定的教育政策所形成的体系，称为狭义的国家教育政策体系。美国学者佛兰德·柯伯恩认为，教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策是一个国家的基本教育政策。教育经费政策所要解决的是谁出钱、出多少钱、为什么出钱的问题;课程政策所要解决的是教什么的问题;教师政策所要解决的是由谁教的问题;学生政策所要解决的是教谁的问题;教育管理政策所要解决的是由谁管的问题。⁽³⁾我国学者认为，教育质量政策应该是国家的基本教育政策，所要解决的是人才培养的质量标准问题。为了解决人才培养的质量标准，国家应该对学生的有关问题和学校课程的标准、体系和结构及课程的实施等作出政策规范。教育质量政策实际上包括了佛兰德·柯伯恩提出的学生政策和课程政策。佛兰德·柯伯恩提出的教育管理政策可以概括在教育体制政策中。所以我国学者认为国家基本的教育政策应该是教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策和教师政策。⁽⁴⁾

在国家宏观政策指导下，高等学校要真正实现面向社会、依法自主办学，必须建设自己学校的政策系统。办大学，首先要对培养人才的质量作出规定，即人才培养的质量标准。各高等学校根据国家总的培养质量标准，结合自己学校的情况分解成具体的培养质量标准，例如本科生的培养质量标准，研究生(硕士生、博士生)的培养质量标准等。通过各级各类教育的具体人才培养质量标准的实现，达到国家总的人才培养质量标准。高等学校实施的是专业教育，由于各大学专业设置的不同，各校都应该在国家总的人才培养质量政策要求下，根据各自学校的专业设置，制定出课程标准、体系、结构和课程实施的政策规范，以确保培养的人才达到国家教育质量政策的要求。教师政策要解决的是如何建立一支数量充足、质量优良的教师队伍问题。为此，要处理好对教师的要求和对教师的待遇之间的关系。教师是在学校里工作，所以各学校都要根据国家总的教师政策，制定出自己学校的教师政策。对教师的“进”、“用”、“出”作出政策规定;对教师的工资、奖惩、福利等作出政策规定。教育体制政策解决的是如何把构成教育活动的各要素组织起来，使其正常运行的问题。为此，国家要制定政策协调规范各级各类教育之间的关系，协调各种教育管理之间的关系。高等学校内部管理体制，是学校内部领导分工、机构设置、管理权限以及互相关系的根本组织制度，带有整体性、全局性，直接支配着学校的全部管理工作。因此，建立合理的内部体制政策，形成科学的运行机制，是高等学校的重要课题。教育经费政策解决的是如何筹措教育经费、如何分配教育经费和如何使用教育经费的问题，其重要性是众所周知的，不必赘述。

教育质量政策、教师政策、教育体制政策和教育经费政策所要解决的问题，是教育改革和发展中的关键问题，这四大教育政策具有比较完整的政策逻辑结构，是一个国家基本的教育政策。实践证明，这四方面的政策，有力地推动了一些国家和地区的教育改革和发展。高等学校的建设和发展也离不开这些方面的政策建设。

三

教育政策对于教育改革和发展的重要性越来越突出，什么样的政策是好政策、怎样才能制定出好政策，受到政策制定者和政策研究者的共同关注。而教育政策的制定和执行，又强烈地受到政策观念的影响和制约。长期以来，在计划经济体制下形成的政策观念至今“惯性”还在，对现行教育政策的制定和运行还产生着影响。为适应我国教育改革、发展的需要和教育政策不断调整、变革的需要，教育政策观念的更新是必然的要求。

首先，转变“非科学性”观念，树立教育政策的科学观。“非科学性”观念指的是教育政策没有真正进入教育科学研究领域，甚至长期以来存在着教育政策与教育研究互相脱离的倾向。研究者注意的是学科逻辑体系、理论范畴的构建，使现实问题的研究在相当大的程度上处于次要地位，甚至形成了一种回避、轻视研究现实问题的文化气氛;而政策制定者则不认为教育现实问题的解决、政策的制定需要严肃的学术基础，政策的制定过程基本上是经验判断过程，学术研究和政策研究分离。教育政策的科学观要求，教育政策应该是科学的政策，科学化的教育政策应该以学术研究为基础。政策属于政治范畴，而研究属于学术范畴;政策制定者是现实主义的，而研究者却不能没有理想主义的倾向。促使政策制定者和研究者进行越来越频繁、越来越深刻的对话，并在二者之间保持合理的张力，将有利于提高教育政策的科学水平。研究者要关注政策研究、加强政策研究，主动为政策决策与政策执行过程提供科学的理论借鉴和支撑。教育政策制定者对教育政策要具有理性、科学的意识，主动提倡与尊重对教育政策的研究，使决策过程实现广泛参与、集思广益，真正走出经验判断、个人意志的窠臼，防止和避免导致政策失误的“主观决策”或“经验决策”。

其次，转变“文本性”观念，树立教育政策的过程观。“文本性”观念指的是把教育政策理解为政策文本，政策即政策条文。对教育政策重视与不重视的标准局限于对政策的学习和宣传上，而不同程度的忽视政策的执行和落实;对执行政策的理解则只限于按政策“条文”办事上，甚至强调“不折不扣”，而对教育政策的执行缺乏研究，有时还会出现“本本主义”、“教条主义”。其实，任何一项具体的教育政策都是一个完整的过程，包括四个最主要的环节:政策议题、政策决定(决策)、政策执行和政策评价。其中，政策决定(决策)过程、政策执行过程和政策评价过程最为关键。另外，教育政策在总体上存在一种动态周期现象，体现为新、老政策的交替循环:一项政策经过制定、执行、监控、评价，为了适应新情况对现有的政策加以修改或调整，从而形成新政策。新政策常常是老政策的延续，体现了新、老政策的交替循环。教育政策的周期现象表明，政策在不停的运行中体现自身的价值并实现自身的发展。政策的强大生命力体现在合理而有效的运行中。

树立教育政策的过程观，一方面可以把握一项具体政策的全过程，处理好各环节的关系;另一方面可以从教育政策总体上的周期现象把握新、老政策的关联、各项教育政策的互动关系，从而使各项政策协调运行、相得益彰。

最后，转变“惟上性”观念，树立教育政策的创新观。“惟上性”观念指的是教育政策只能是来自上级政府，只有“红头文件”才是政策，除此之外无政策可言。对此，本文第一部分已经论及，由于教育的改革和发展使教育政策的制定者发生了变化，地方政府和高等学校有了更多自主制定教育政策的权力和责任。地方性教育政策和高等学校的教育政策，实际上就是在遵循国家教育政策和地方、高等学校实际情况相结合方面的创新。江泽民《在庆祝北京师范大学建校100周年大会上的讲话》中提出了教育创新的战略思想，要求我们要十分注意研究和解决教育面临的新情况和新问题，深入探索新形势下教育发展规律，更新教育观念，其中，不断进行政策创新是必不可少的。教育政策创新既是教育创新的要求，也是政策自身保持生命力的关键。

四

目前，教育政策研究滞后于客观实际，政策研究尚未在决策过程中充分发挥参与作用的状况依然存在。改善和加强教育政策研究，提高教育政策研究水平，从而提高教育政策的效能和整体水平，已成为越来越多人的追求。

教育政策研究类别少、范围窄，研究目的相对单一，“遇到问题、解决问题”成为一种定型的思辨，研究主体缺乏前瞻性、战略性;研究方法、手段和形式相对保守、封闭，定性思辨研究多、定量实证研究少，常见单学科方法的应用、少见跨学科或多学科方法的结合，研究流程常表现为先领会精神或意图、确立基调、预知结果，致使研究主体和决策主体趋同，研究结果的局限性明显，研究成果不少、可用于决策咨询的不多;教育政策研究的理论基础比较薄弱;教育政策研究力量单薄、分散，在研究一些重大教育政策问题时，常显得心有余而力不足。

为了改变这种状况，首先要把教育政策研究的外部环境根植于我国社会主义民主与法制建设，解决好知情权、议政权等根本问题，活跃学术争鸣，减少研究禁区，拓宽获得信息的渠道和教育政策研究的范围，提高研究成果的质量和认可接纳的程度。各级政府和行政部门要把重视和加强教育政策研究作为转变职能、改进作风的重要内容，从而为提高决策水平和管理水平创造条件。其次，教育政策的研究者和决策者(教育政策的制定者)要加强沟通、密切合作。决策者要树立现代决策意识，充分认识教育政策研究在决策过程中的“外脑”作用，认同、容纳、大力扶持教育政策研究活动，充分认识决策和研究二者的目的和归宿的一致性，研究者和决策者并无截然的区分，只是存在着有决策权的研究者和没有决策权的研究者。很难想象，对政策不进行研究的决策者能制定出好的政策。由于教育决策环境与决策因素越来越复杂，决策的难度越来越高，为了使决策更科学、更民主、更有效，我们提出决策者应该是研究者，决策者应该努力使自己成为“研究型决策者”。⁽⁵⁾研究者应该有高度责任感、历史使命感和政策敏感性，具有积极主动与决策者沟通、合作的能力，具有较宽厚的、多学科的知识、技能，能全方位地获取信息，有求真务实、独立自主的研究立场。最后，加强政策研究队伍建设，提高研究者水平。要提高教育政策研究水平、拓宽教育政策研究范围、丰富教育政策研究的理论基础、完善教育政策研究的方法论体系等，必须有一支实力雄厚、结构合理的研究队伍。由于社会科学研究所具有的社会功能越来越重要，承担的社会责任越来越多，为了使学术研究成果具有更大的社会效益，研究者必须是政策的参与者，努力使自己成为“政策型研究者”。另外，除了专门的教育政策研究者外，还要逐渐把教育研究的主要人员和研究人员的主要精力转移到政策研究上来。原教育部长陈至立在2002年全国教育科学“十五”规划课题评审会上讲话时说:“教育科研工作必须树立为重大教育决策服务的意识，研究教育发展中出现的一些热点、难点问题，对一些教育问题作长远的、全局的和深层次的科学研究，提出新思路、新办法，为教育决策当好参谋”。⁽⁶⁾政策型研究者的形成既是社会发展的客观要求，也是决策部门的热切期盼。

[参考文献]

1.袁振国:《深化教育政策研究加强两种文化交流》，《教育发展研究》，2000年第9期。

2.谢少华:《教育政策研究:现状与发展》，《中国教育报》，2001年1月6日。

3.徐钦福:《教育政策研究的若干问题思考》，《教育发展研究》，2001年第6期。

4.刘复兴:《教育政策价值分析的三维模式》，《教育研究》，2002年第4期。

5.张乐天:《论教育政策观念的变革与更新》，《教育发展研究》，2002年第11期。

【注释】

(1)参见《现代汉语词典》，商务印书馆1984年版，第1477页。

(2)袁振国:《教育研究重心的转移》，《教育研究》，1999年第7期。

(3)S·南格尔著，林明等译:《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第447～448页。

(4)孙锦涛:《关于国家教育政策体系的探讨》，《教育研究》，2001年第3期。

(5)袁振国:《政策型研究者和研究型决策者》，《教育研究》，2002年第11期。

(6)陈至立:《教育科学要为教育决策当好参谋》，《中国教育报》，2002年2月4日。