教育政策执行的原则

二、教育政策执行的原则

教育政策旨在解决教育问题，而现实教育问题的复杂性、教育环境与教育系统发展的不确定性，使教育政策执行面临诸多困难与问题，也考验政策执行者的执行能力和实践智慧。为了保证教育政策顺利有效地实施，教育政策执行者在政策执行过程中需遵守以下基本原则。

（一）忠实性

在政策执行过程中，“……政策执行主体必须全面、准确地理解政策内容，瞄准政策所制定的目标，有计划有步骤地组织执行”。⁽⁶⁾问题是，在实践过程中，不同的人对政策文本的理解会有很大出入，这使得对政策执行的忠实性成为教育政策执行过程中的一个前提性问题。通常，人们对忠实性有三种不同的理解。第一，书面规则原则。该原则要求，在政策执行过程中，执行主体要绝对忠实于政策文本的表述，而没有任何权利作出自由裁决。这是一种缘于柏拉图学派之于法官角色认识的传统，即，“因为根据民主的规则，只有民选的立法者才有权在书面规则中增加新的规则或取消其他规则”，否则就是对人民主权的掠夺。第二，个人偏好原则。在政策执行过程中，允许政策执行主体依据个人对政策文本的理解将其付诸实施。在具体的政策实践中，该原则受到广泛质疑。第三，政策精神原则。这是一种源于亚里士多德（Aristotle）学派的传统，强调政策执行主体不是拘泥于政策文本的书面表达，而是依据公共性的精神，忠实于政策文本的精神实质，选择符合公共利益的行动。在具体的政策执行过程中，究竟是忠实于政策文本还是忠实于政策精神，这有赖于政策执行主体依据政策环境的变化，创造性地解决问题。

（二）创造性

创造性原则与公共行政中的自由裁量权密切相关。自由裁量权，简言之，就是“合法合理地进行自由选择的权力”。这个定义的前提是，在公认的合法与不合法两极之间，仍有政策本身存在分歧的不确定区域。这是因为，政策往往是各种政治力量妥协的结果“，那些参加立法过程的人通常不能或不愿意明确解决彼此在一些议题上的利益冲突。因为只有在让某些事物依然含糊不清和没有定论的情况下，他们才能就立法达成一致的意见”。⁽⁷⁾因此，一项政策往往对其要实现什么目标、政策措施是否有效以及该政策将对社会产生什么样的影响等一系列问题，以不确定甚至模糊的方式来表达，这就为政策执行留下了巨大空间。自由裁量成为对教育政策执行中忠实性原则的重要补充，由此，创造性地执行政策遂成必要。

教育政策执行过程本身就是一个对教育政策进行方案细化分解和再决策的过程，需要创造性地整合多种资源以解决执行中遇到的各种问题，因此，创造性首先表现在执行主体解决问题的能力上。其次，创造性表现为一种变通能力，政策执行过程中会遇到各种始料未及的问题，为了适应变化了的情况或特例，需要结合现实情况对教育政策执行方式进行适度调整。此外，许多教育政策都是指向变革的，创造性原则要求政策执行者不断推动思想观念、组织制度、方式方法等的革新，以创造性的方法去争取有利条件，有效地执行政策，以推动教育变革。

（三）合法性

在现实政策过程中，政策执行者的创造性常常表现在执行者自身的利益博弈上，而对于己无利的政策执行，常常敷衍塞责，致使政策执行效果大幅缺损。这进一步提出了政策执行的合法性原则。所谓合法性，就是行使权力的正当性。只有在合法化的前提下，政策方案才具备权威性，获得实施的效力。具有合法性的意识，明确执行内容的合法性，这是政策执行的前提和基础。但是在执行过程中，有些执行者甚至并不知晓具体的政策内容，仅仅因为是上级官员或组织的命令就照办，结果造成本已稀缺的公共资源因私人利益而被滥用，给公共部门的权威造成很大伤害。就合法性的标准而言，不仅要符合宪法和相关法律条文的实质和程序的规定，还要符合法律原则和精神，符合社会公共伦理规范；就合法性的程序而言，使公共政策合法化的权力主体必须依照宪法和法律规定的程序执行政策，未按合法程序形成的政策意见不具有公信力和执行力；就合法性的层次而言，不同层次的公共政策，从立法机关的政策到行政机关的政策再到半官方机构的政策，其权力效力呈由高到低依次递减的次序，各级政策合法化的主体必须在各自法定的权限内使相应的政策方案合法化，不得有违上一级的政策规范。

（四）有效性

追求效率是建立行政系统的首要目的，如果政府在推动教育发展上长期无能，就会面临有效性的危机。教育政策执行中的有效性表现为:（1）经济可行性。有效性需要根据政策行为的成本—产出比来评判，对政策成本与利益的探讨有四种关系模式:高利益高代价、高利益低代价、低利益高代价和低利益低代价。一般而言，教育资源的总量是稀缺的，因而任何教育政策都是利益的重新配置，当运用政策手段满足一部分人的利益时，总会限制或影响另一部分人的利益，这种利益之间的分配就是用一种较小的成本获取较大利益的过程。所以，高利益低代价自然是政策执行追求的目标。（2）效益长久性。有效性还要根据保证政治活动的正确方向、性质和质量来衡量。并非所有的政策执行都可以作出“高利益低代价”的完美选择，着眼于公平的诉求，不容易产生效益的基础性公平建设常常是必要的政策执行的选择。（3）问题解决的时效性。一定的政策都是为解决一定时期的教育问题而制定的，要避免瞻前顾后、顾虑重重，应以解决矛盾为目的，抓住良机，切勿错过解决问题的最佳时机。